V prvním díle stručného exkurzu do problematiky provozování hazardních her1) a jednotlivých souvislostí s právním postavením a možnostmi regulace herních zařízení ze strany obcí (viz Moderní obci č. 11/2006) jsem vymezil základní pravidla právní regulace provozování hazardních her v rámci loterního...
V prvním díle stručného exkurzu do problematiky provozování hazardních her1) a jednotlivých souvislostí s právním postavením a možnostmi regulace herních zařízení ze strany obcí (viz Moderní obci č. 11/2006) jsem vymezil základní pravidla právní regulace provozování hazardních her v rámci loterního zákona2). Připomeňme, že loterní zákon stanovuje především podmínky provozování jednotlivých typů hazardních her (výherní hrací přístroje, číselné loterie, kursové sázky, kasinové hry aj.) a upravuje pravidla výkonu kontrolní činnosti ze strany dozorových orgánů.
Pravomoc obcí v oblasti hazardních her upravuje loterní zákon ve dvou rovinách:
v oblasti povolovací a dozorové (stanoví, že obec prostřednictvím svého obecního úřadu vydává v přenesené působnosti u některých typů hazardních her povolení k provozování a v takových případech vykonává i státní dozor nad provozovateli daných her3)),
v oblasti regulační (loterní zákon umožňuje obcím vydávat v samostatné působnosti obecně závazné vyhlášky regulující provozování výherních hracích přístrojů).
POVOLENÍ DO PROVOZU A STÁTNÍ DOZOR
Výherní hrací přístroje (VHP) jsou oprávněně centrem pozornosti nejen představitelů a zaměstnanců obcí, ale i široké veřejnosti. Patrně je to proto, že stále patří mezi nejrozšířenější druhy hazardních her a lze je dnes nalézt snad již v každé větší restauraci, o klasických hernách či kasinech nemluvě. Každoročně se do těchto mezi hráči oblíbených blikajících bedýnek, jak se někdy tzv. automatům lidově říká, naházejí desítky miliard korun4). Tržní podíl VHP činí v rámci celého segmentu hazardních her zhruba 60 %, lze však postupně sledovat jejich stále častější nahrazování nejen novými a novými typy, ale i složitějšími zařízeními, jakými jsou elektromechanické rulety, kostky nebo videoloterní terminály. Tato zařízení však povoluje do provozu Ministerstvo financí (MF).
Povolení k provozování VHP vydávají s platností pro svůj územní obvod jednotlivé obce, respektive jejich obecní úřady. Povolení mohou být podle loterního zákona vydána nejdéle na období jednoho roku, často jsou však povolována například na dobu tři nebo šest měsíců. Na opětovné vydání povolení stejnému provozovateli na stejném místě existuje právní nárok, ovšem limitovaný respektováním kritéria ochrany veřejného pořádku. To fakticky znamená, že pokud je na určitém místě povoleno provozování VHP například do konce roku 2006 a obec v mezidobí vydá obecně závaznou vyhlášku, regulující, respektive zakazující provozování VHP na daném místě s účinností od 1. ledna 2007, nemusí již být nové povolení vydáno.
Naopak v případě, kdy bylo povolení vydáno na dobu například do konce roku 2006 a účinnost příslušné regulující obecně závazné vyhlášky nastane před tímto datem, mohla by obec v zájmu zachování právní jistoty provozovatele umožnit, aby "dokončil" provozování v původní lhůtě. Lze to řešit příslušným přechodným ustanovením v přijaté vyhlášce. Povinnost to však není. Obec může nárokovat i okamžité ukončení činnosti provozovatele VHP, protože kritérium ochrany veřejného pořádku staví loterní zákon výše než princip podnikatelské jistoty. Je totiž zřejmé, že provozování hazardních her nepatří mezi běžné druhy podnikatelské činnosti a nadřazenost ochrany veřejného pořádku je ústavním pořádkem dovoleným omezením práva na svobodný výkon podnikání.
Kromě vydávání povolení vykonávají obce i státní dozor nad provozováním VHP, které povolily do provozu. V praxi to znamená pro pověřené pracovníky obecních úřadů občasné návštěvy v provozovnách, kde se automaty provozují a kontrolu plnění jednotlivých podmínek povolení a povinností stanovených loterním zákonem. Přestože je výkon státního dozoru ze strany obcí v mnohých případech poměrně problematický a ne vždy zcela efektivní, ve srovnání s dozorem vykonávaným pracovníky finančních úřadů je účinnější. Svědčí o tom i nápadný nepoměr mezi počtem a výší udělených pokut, které u obcí opakovaně překračují pokuty udělované kontrolory jednotlivých finančních úřadů. Pro zlepšení situace by bylo vhodné, aby MF jako ústřední dozorový a metodický orgán vydalo pro potřeby orgánů státního dozoru podrobný metodický pokyn, respektive v oblasti výherních hracích přístrojů jej alespoň aktualizovalo, jak mělo v plánu5). Cílem by mělo být sjednocení dozorové praxe a zefektivnění kontrolní činnosti.
REGULAČNÍ PRAVOMOCI OBCÍ
Loterní zákon umožňuje obcím vydat obecně závaznou vyhlášku ve dvou případech. Obec může jednak omezit provozování výherních hracích přístrojů v místě a čase nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je jejich provozování zakázáno. V tomto případě jde o vyhlášky omezující provozování VHP na určitou denní dobu nebo stanovící místa, kde nelze tyto hry provozovat vůbec. Ve druhém případě loterní zákon umožňuje obci stanovit obecně závaznou vyhláškou okruh vzdálenosti do 100 metrů od objektů, v nichž anebo v jejichž sousedství je provozování VHP zakázáno6). Praktičtější význam má první ze způsobů, tj. vydání obecně závazné vyhlášky regulující VHP podle § 50 odst. 4 loterního zákona. Touto cestou lze totiž nejjednodušeji docílit omezení či úplný zákaz provozování výherních hracích přístrojů na určitých místech či lokalitách v obci, bez nutnosti složitého měření vzdáleností od zákonem definovaných objektů. Tuto formu tedy lze obcím doporučit. Vzhledem k důležitosti správného uplatnění regulační pravomoci se k této problematice vrátím podrobněji v příštím díle seriálu, v němž přineseme i vzory jednotlivých obecně závazných vyhlášek.
INGERENCE DO POVOLOVACÍHO ŘÍZENÍ VEDENÝCH MF
Zásadní pravomocí, která sice není stanovena přímo, ale lze k ní dojít výkladem loterního zákona, je ingerenční oprávnění obcí, tj. právo vstoupit jako účastník do povolovacích řízení vedených MF u jím povolovaných herních zařízení. Obce také mohou navrhovat revizi vydaných povolení, pokud se provoz povolených zařízení, například videoloterních terminálů, dostane do jisté právní "kolize" s nově vydanou regulační vyhláškou. Těmito aspekty se budu zabývat podrobněji v některém z dalších dílů seriálu.
Loterní zákon stanoví povinnost povolujících orgánů zkoumat před vydáním příslušného povolení soulad provozování hazardních her s jinými právními předpisy a respektovat ochranu veřejného pořádku. Ministerstvo financí se musí v této otázce obrátit na příslušnou obec se žádostí o stanovisko, protože samo o sobě nemůže mít detailní informace o místních poměrech v té které obci, na jejímž území se má povolit například provoz videoloterních terminálů7).
Obec má právo vyjádřit se k záměru toho kterého provozovatele a požadovat, aby MF přihlédlo k obsahu regulační vyhlášky, a to i přesto, že taková vyhláška se podle loterního zákona vztahuje jen na provozování VHP. Jde totiž o mezeru v zákoně, kterou je třeba odstranit výše popsaným výkladem loterního zákona. Záleží ale na přístupu obce, nakolik bude se svými argumenty úspěšná. V těchto případech lze doporučit využití odborných konzultací nebo sjednání právního zastoupení. Pozice provozovatelských firem jsou mnohdy velmi silné a do "boje s obcemi" bránícími veřejný pořádek nejdou rozhodně nepřipraveny.
(Příště: Obecně závazné vyhlášky regulující výherní hrací přístroje.)
Poznámky
1) Byť zákon výslovně užívá termínu "loterie nebo jiná podobná hra", v tomto příspěvku se ve stejném smyslu používá rozšířenějšího pojmu "hazardní hra".
2) Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.
3) Blíže viz Němec, P.: Regulace provozování hazardních her: Jaká je role obcí?, In: Moderní obec, 6. 9. 2006, str. 49
4) Za rok 2005 lidé na výherních hracích přístrojích utratili celkem více než 50 miliard korun.
5) Tento komplexní metodický materiál měl být na MF zpracován do konce září 2006.
6) Jde o objekty škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče nebo budovy státních orgánů a církví.
7) Jsou to zařízení velmi podobná "klasickým" výherním hracím přístrojům, fungující ale na jiném principu.
Pavel Němec
advokát specializující se na problematiku hazardních her, Mohelnice
