V poslední době začínají opět ožívat diskuse o změně právní úpravy volby starosty obce, jenž by podle některých měl být volen v přímých volbách. Zkusme se proto zaměřit na možné varianty změn zákonné úpravy obecního zřízení, které by musely, resp. mohly být, se zavedením tohoto způsobu volby starosty spojeny.
Uspořádání vztahů mezi zastupitelstvem, radou a starostou uplatňované v obecním zřízení od roku 19901) rozděluje kompetence v oboru samostatné působnosti mezi zastupitelstvo, radu a starostu tak, že rozhodování nejzávažnějších otázek samosprávy obce je zákonem vyhrazeno zastupitelstvu (§ 84 a 85 zákona číslo 128/2000 Sb.), zbývající jsou pak vyhrazeny, resp. svěřeny radě (§ 102 zákona číslo 128/2000 Sb.) s tím, že starostovi zákon mnoho kompetencí v oblasti samostatné působnosti nesvěřuje (§ 103 až 108 zákona číslo 128/2000 Sb.).
Jedinou výjimku tvoří jen ty obce, v nichž se obecní rada nevolí a kde podstatnou část její působnosti vykonává starosta.2) Na základě novely zákona o obcích (zákon číslo 313/2002 Sb.) může však být s účinností od 11. 7. 2002 rada obce zřizována i v nejmenších obcích do 500 obyvatel, neboť na základě návrhu, který vzešel právě z těchto obcí, byla pro tuto kategorii obcí zvýšena horní hranice možného počtu členů zastupitelstva z původních 9 členů na nynějších 15, což jim ve spojení s § 99 odst. 3 zákona o obcích umožňuje radu zřídit. To, aby i malé obce měly tuto možnost, se přitom zdůvodňovalo mj. zkušenostmi s koncentrací rozhodovacích pravomocí, které jsou jinak svěřeny radě obce, v rukou starosty, což je argument, který v diskusích o možných právních důsledcích přímé volby starosty nelze nebrat v úvahu.
MĚL BY STAROSTA VYŠŠÍ PRAVOMOCI?
Při úvahách o změně způsobu volby starosty si proto nelze nepoložit otázku, zda a jak by se přímá volba starosty projevila na jeho postavení vůči ostatním orgánům obce, resp. na rozsahu jeho zákonem stanovených pravomocí. Přímá volba starosty sice nemusí automaticky znamenat rozšíření jeho kompetencí, ale argumenty uváděné obvykle ve prospěch přímé volby (silný mandát a pevná pozice starosty pro naplnění volebního programu, posílení autority, přímá odpovědnost občanům za výkon pravomocí, větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů) mluví spíše pro přehodnocení nynějšího právního postavení starosty, a to zejména pokud jde o rozsah jeho pravomocí ve vztahu k radě obce.
Je samozřejmě možné, aby byly příslušné zákony (zákon o obcích a zákon o volbách do obecních zastupitelstev) změněny jen v částech upravujících způsob volby starosty, aniž by to mělo na jeho právní postavení a rozsah působnosti vliv. Je však otázkou, zda by taková změna sama o sobě mohla naplnit očekávání, která jsou s přímou volbou starosty spojována, zejména tedy zajistit starostovi pevnou pozici pro naplňování jeho volebního programu, resp. volebního programu jeho volební (politické) strany.
Přímo volený starosta vybavený pouze těmi pravomocemi, které mu svěřuje stávající zákon o obcích, by na tom mohl být paradoxně mnohdy hůře než dnes, neboť zůstaly-li by rozhodující kompetence v oblasti samostatné působnosti v rukou zastupitelstva a rady, pak by starosta mohl jen stěží sám uskutečňovat program, na jehož základě byl zvolen. Přímá volba rovněž předpokládá, že starosta by nebyl členem zastupitelstva, resp. rady, protože jeho členství v kolektivním orgánu, kde by byl jen jedním z rovných, by význam přímé volby prakticky anulovalo.
RADY OBCÍ BY MOHLY ZANIKNOUT
Změna způsobu volby starosty by se proto nejspíše neobešla bez (alespoň nějakého) přehodnocení vztahu starosty a rady obce, a to buď ve formě omezení rozsahu pravomocí rady obce ve prospěch starosty, nebo úplného odstranění rady obce ze soustavy orgánů obce (a její případné transformace na poradní orgán starosty).
Je ovšem otázkou, zda by taková změna tradičního modelu obecního zřízení (ať již by šlo o výrazné omezení pravomocí obecní rady ve prospěch starosty, nebo její úplné zrušení a převedení jejích stávajících kompetencí na starostu, popř. dílem na starostu a dílem na zastupitelstvo) ještě odpovídala modelu uspořádání obecní samosprávy definovanému v Ústavě ČR.3) Již vůči stávajícímu zákonu o obcích vyhrazujícímu rozhodování o určitých záležitostech samostatné působnosti radě obce a vylučujícímu, aby o nich rozhodovalo zastupitelstvo, jsou totiž z hlediska jeho vztahu k čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR vznášeny námitky protiústavnosti.4) Obecně platí, že samospráva je na rozdíl od státní správy založena na principu kolektivního a nikoliv monokratického rozhodování.
Změna způsobu volby starosty by si s největší pravděpodobností vyžádala i změnu způsobu jeho odvolání z této funkce, které by bylo asi muselo být provedeno stejným způsobem, jakým byl do funkce ustaven, tedy rozhodnutím občanů obce.
ZMĚNY BY MUSELY NASTAT I VE VOLEBNÍM SYSTÉMU
Samostatným tématem je určení volebního systému, který by zřejmě nemohl být jiný než většinový. Nabízí se jak jednokolový systém relativní většiny (zvolen je ten, kdo získá nejvíce hlasů), dvoukolový systém absolutní většiny (uplatňovaný ve volbách do Senátu) nebo konečně systém jednojmenného přenosného hlasování (někdy označovaný jako australský) založený na stanovení pořadí kandidátů voličem na kandidátní listině při hlasování a přenosu hlasů z volebních lístků kandidátů s nejnižším počtem hlasů při druhém a následujících kolech sčítání hlasů. Rozbor možných důsledků konkrétního volebního systému je však už tématem pro politologickou diskusi přesahující zaměření tohoto příspěvku.
Na závěr zbývá poznamenat, že autor sám se kloní k setrvání u stávajícího modelu s tím, že o jeho případných korekcích, které by reagovaly na výhrady typu, že se například starostou nemusí stát vždy ten, kdo získal ve volbách největší počet hlasů,5) lze uvažovat například v intencích volebního systému v obcích z období první republiky, kdy byl starosta (a členové rady obce a také komisí) volen podle složení zastupitelstva, tedy podle zásady poměrného zastoupení (od r. 1919 do r. 1933 v obcích s více než 700 obyvateli, od r. 1933 povinně ve všech obcích)6).
Poznámky:
1) Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
2) Srov. § 99 odst.2 a § 102 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb.
3) Viz hlava sedmá Ústavy ČR, zejména pak čl. 101 odst. 1, podle něhož je obec samostatně spravována zastupitelstvem, tedy kolektivním orgánem
4) Viz např. S. Kadečka: Právo obcí a krajů v České republice, Praha 2003, s. 139 - 140 a literatura tam citovaná
5) Nutno však poznamenat, že taková námitka není při poměrném volebním systému založeném na hlasování pro volební (politické) strany a nikoliv pro jednotlivé kandidáty zcela korektní, a to ani při možnosti využít v příslušném rozsahu preferenčních hlasů, neboť nelze dost dobře odlišit, kolik hlasů získává "vítězný" kandidát jako reprezentant volební (politické) strany a kolik jako osoba, zejména jde-li o toho, kdo je na prvním místě kandidátní listiny
6) Viz § 59 až 67 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé
Veletrh URBIS 2005, Brno, 21. dubna, 10.00 - 12.00 hod., pavilón A - Rotunda
Kongres starostů a primátorů
diskusní téma: Přímá volba starostů (pořadatel: Svaz měst a obcí ČR, Veletrhy Brno, a. s.)
Josef Vedral
odbor legislativy Ministerstva vnitra
