Priority regionální politiky Vláda ČR si vytyčila pro následující léta tři priority: vstup do Evropské unie (EU), regionální politiku a podporu vzdělávání. Z toho tudíž plyne její zvýšená aktivita na poli regionální politiky v současné době. Ačkoli to na první pohled tak nevypadá, tyto tři priority...
Priority regionální politiky
Vláda ČR si vytyčila pro následující léta tři priority: vstup do Evropské unie (EU), regionální politiku a podporu vzdělávání. Z toho tudíž plyne její zvýšená aktivita na poli regionální politiky v současné době. Ačkoli to na první pohled tak nevypadá, tyto tři priority spolu velmi úzce souvisí.
Podpora vzdělávání je jednou z nejvýznamnějších podpor rozvoje lidských zdrojů, přičemž ten je stěžejním instrumentem regionální politiky. Podpora regionální politiky je zase jednou z podstatných podmínek pro naše budoucí začlenění do EU. Proto je podpora regionální politiky i podporou našeho vstupu do EU a současně podporou vzdělávání a lidských zdrojů vůbec. Totéž platí i naopak.
Komunitární politika
Komunitární regionální politika je založena na třech pilířích: právní normy, programové dokumenty a principy regionální politiky. Tuto politiku nalezneme zejména v komunitárním právu, a to jak v primárním (Smlouva o založení ES, Smlouva o Evropské unii), tak zejména v sekundárním (nařízení Rady a Evropského parlamentu), které primární konkretizuje a nesmí s ním být v rozporu.
Programové dokumenty vznikají na základě zmocnění v sekundárním komunitárním právu a na jejich základě dochází k vlastní realizaci komunitární regionální politiky. Kromě komunitárního práva a programových dokumentů vzniklých na jeho základě, je komunitární regionální politika založena i na určitých principech. Těmito principy jsou buď obecné zásady, které jsou obsaženy v primárním a sekundárním komunitárním právu (princip adicionality, partnerství, subsidiarity, solidarity atd.), nebo jsou to zvyklosti, které nejsou součástí žádné právní normy, nejsou tudíž vynutitelné, nicméně jsou všeobecně dodržovány a respektovány.
Evropská unie vyžaduje po všech kandidátech o členství zajištění struktur, které budou schopny absorbovat strukturální pomoc EU po našem přistoupení. Pro využívání této komunitární pomoci je bezpodmínečně třeba, aby každý členský stát disponoval vlastní regionální politikou. Unie sama nerealizuje regionální politiku, ale pouze spolufinancuje programy vytvořené členskými státy.
Proto aby členský stát mohl dostat komunitární pomoc, musí sám realizovat regionální politiku na národní úrovni. Tu si každá členská země vytváří sama, ale musí přitom dodržovat určité principy, které vyžaduje komunitární regionální politika. Z toho vyplývá, že Evropská unie vyžaduje jednak existenci národní regionální politiky v jednotlivých členských státech, jednak také založení těchto národních regionálních politik na společných principech s komunitární regionální politikou.
Požadavky eu
Stručně řečeno, chce-li se ČR stát v dohledné době členským státem, musí splnit požadavky EU v oblasti regionální politiky, které lze pro lepší názornost rozdělit do čtyř skupin:
[*] Právní zajištění regionální politiky. Regionální politika v ČR musí být zakotvena na základě zákonného právního předpisu. V praxi to ve většině členských států znamená jeden obecný zákonný předpis v regionální politice a několik dalších zákonných a podzákonných předpisů, které obecný předpis doplňují.
[*] Programové zajištění regionální politiky. Musí být vytvořeny programové dokumenty v Evropskou unií požadované kvalitě.
[*] Institucionální zajištění regionální politiky. Musí být vybudovány životaschopné a vysoce odborné institucionální struktury, které budou regionální politiku vytvářet a realizovat.
[*] Zásady a principy regionální politiky. Je třeba je vždy promítnout do vytváření předešlých tří skupin, což de facto znamená brát na ně ohled při všech činnostech v regionální politice.
Stručný přehled vývoje
Rozdíly mezi regiony v ČR nebyly až do poloviny 90. let nijak hrozivé. Proto se regionální politice nevěnovala prakticky žádná pozornost. Podpora se uskutečňovala pouze plošně a nikoli regionálně, v závislosti na problémech, které sužovaly celý stát. Typická je v tomto kontextu například plošná podpora malého a středního podnikání, která se uskutečňovala na základě zákona č. 299/1992 Sb., o podpoře malého a středního podnikání.
Tato situace se ale začala v polovině 90. let měnit, rozdíly mezi regiony začaly vzrůstat. Vznikla potřeba regionální politiky. Kromě toho na nás začala vyvíjet tlak Evropská unie, které se nelíbilo, že jedna z nejdůležitějších komunitárních politik je v ČR opomíjena a že nemá potřebné struktury pro přijímání komunitární pomoci. Výsledkem toho bylo v roce 1998 schválení Zásad regionální politiky vlády České republiky (dále jen "zásady"). To byl první dokument, který komplexně pojímal oblast regionální politiky a regionálního rozvoje v ČR.
Zásady schválené usnesením vlády však byly jen provizorním řešením, protože na základě čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen na základě zákona. Ač svůj úkol splnilo, bylo toto řešení z formálně - právního hlediska nevhodné, a to i s ohledem na praxi členských států EU, které mají záležitosti regionální politiky upravené výhradně formou zákona.
Z výše uvedených důvodů započala v roce 1999 příprava návrhu zákona, který měl oblast regionální politiky regulovat. Tento zákon o podpoře regionálního rozvoje byl publikován 9. 8. 2000 ve Sbírce zákonů pod číslem 248.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje je důležitým mezníkem v regionální politice ČR, protože je prvním univerzálním zákonným předpisem v oboru regionální politiky u nás. Má funkci obecného předpisu pro realizaci regionální politiky, a to nikoli pouze české, ale i komunitární. Zákon definitivně odstranil nevyhovující stav, kdy oblast regionální politiky upravovalo pouhé usnesení vlády, které bylo závazné pouze pro vládě podřízené orgány státní správy, a nemohlo tudíž stanovit práva ani povinnosti ostatním subjektům činným v oblasti regionální politiky, jako jsou například obce nebo kraje.
Zatím se odborníci víceméně shodují v tom, že je to zákon dobrý, avšak o tom se budeme moci s určitostí přesvědčit až bude skutečně uveden do praxe.
Zákon v podstatě přebírá vše podstatné ze "zásad", ale je konkrétnější, propracovanější a lépe vybavený s ohledem na koordinaci naší a komunitární regionální politiky. Zákon určuje krajům, obcím a orgánům státní správy jejich kompetence v regionální politice, dále vymezuje povolené oblasti, kam mohou regionální podpory směřovat, stanoví klasifikaci problémových regionů, jmenuje programové dokumenty v regionální politice a jejich podstatné náležitosti.
Ve své čtvrté části se zákon zabývá problematikou koordinace regionální politiky ČR s komunitární regionální politikou. Tento zákon má pro Českou republiku tři důležité aspekty. V prvé řadě je nezastupitelný z hlediska české regionální politiky, klíčový je však i s ohledem na požadavky kladené na nás Evropskou unií, a sice nikoli jen z hlediska našeho budoucího členství v EU, ale i z hlediska naší možnosti čerpání pomoci z předvstupních fondů EU (Phare, Phare-CBC, ISPA, SAPARD). Zákon nabyl účinnosti 1. 1. 2001.
Jiné právní předpisy
Ačkoli je zákon o podpoře regionálního rozvoje stěžejním a nejdůležitějším předpisem v oboru regionální politiky, sám o sobě nestačí k tomu, aby naše regionální politika byla plně kompatibilní s komunitární regionální politikou.
Velmi důležité místo v regionální politice má zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře. Ten reguluje poskytování státních podpor tím, že určuje, které podpory jsou přípustné a které nikoli, čímž provádí články 87-89 Smlouvy o založení ES.
Dalším důležitým zákonem, který má přímou souvislost s regionální politikou, je zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
Tento zákon regionální politiku decentralizuje, když převádí většinu kompetencí v regionální politice ze státní správy na krajskou samosprávu. Tím je naplněna důležitá zásada komunitární regionální politiky, a sice zásada subsidiarity.
Dalším významným krokem v přibližování našeho právního řádu komunitárnímu právu je přijetí zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Protože ČR bude až do okamžiku přijetí za řádného člena EU pobírat pomoc z předvstupních fondů EU a po jejím přijetí za řádného člena zase ze strukturálních fondů, bylo třeba na naléhání EU vytvořit mechanismy, které by umožnily co nejtransparentnější nakládání s komunitárními prostředky.
Proto se do nového zákona o rozpočtových pravidlech dostala i hlava desátá, která upravuje hospodaření s prostředky, které získáme jako pomoc z fondů EU. Pomoc z fondů EU je vázána na vypracování určitých programů. Proto byl do tohoto zákona včleněn i první díl hlavy třetí, který upravuje pravidla účasti státního rozpočtu na financování programů.
Programové zajištění
Jak jsem již uvedl, komunitární regionální politika, resp. regionální politika členských států EU je založena kromě právních předpisů i na programových dokumentech. Tyto programové dokumenty odvozují svůj vznik z právních předpisů, se kterými nesmějí být v rozporu. Konkrétně se jedná o regionální rozvojové plány (RDP), rámce podpory Společenství (CSF), jednotné programové dokumenty (SPD) a operační programy (OP).
Díky těmto programovým dokumentům dochází k vlastní realizaci regionální politiky v praxi, a proto jsou nepostradatelným pilířem regionální politiky. Česká republika, chce-li být v čerpání regionální pomoci z fondů EU úspěšná, musí se naučit tyto programové dokumenty vytvářet.
Je třeba si ale uvědomit, že na pomoc ze strany EU není právní nárok a jediným podkladem, na základě kterého lze podporu získat, jsou kvalitní programové dokumenty. Vytvořit kvalitní programový dokument však není nic jednoduchého, neboť EU klade na programové dokumenty velké formální požadavky. Kromě těchto požadavků, které jsou komunitární legislativou předepsány, je třeba dodržet taktéž nepsané zásady a pravidla, která nejsou nikde kodifikována, avšak díky jejich dlouholetému uplatňování při vytváření programových dokumentů jsou přijímána jako obecně závazná.
Z toho plyne, že pro nový členský stát je velmi obtížné vytvořit programový dokument, který by svou kvalitou mohl konkurovat programovému dokumentu vytvořenému v některém z původních členských států EU, které mají s jejich tvorbou mnohonásobně větší zkušenosti.
Aby si kandidátské země vyzkoušely a osvojily poměrně náročný proces získávání komunitární pomoci včetně vytváření programových dokumentů, vytvořila pro ně Evropská unie předvstupní nástroje, které mají simulovat nástroje komunitární regionální politiky, které využívají členské státy EU. Těmito nástroji jsou program ISPA (simuluje Fond soudržnosti), SAPARD (simuluje strukturální fondy) a Phare-CBC (simuluje iniciativu Společenství INTERREG). Tyto předvstupní nástroje budou kandidátské země využívat až do okamžiku přijetí za řádné členy EU. Od té chvíle totiž budou mít právo na čerpání komunitární pomoci jakožto kterýkoli jiný členský stát.
V této oblasti aproximace české regionální politiky komunitární regionální politice byl v posledních dvou letech učiněn velký skok kupředu, neboť již byly vytvořeny prakticky všechny stěžejní programové dokumenty, na základě kterých můžeme přijímat pomoc z předvstupních nástrojů. Byl vytvořen Národní rozvojový plán (RDP) a na jeho základě osm regionálních operačních programů (ROP) a dva sektorové operační programy (SOP).
Institucionální zajištění
Institucionální rámec, který je po nás ze strany EU požadován, je již také z velké části vytvořen. Existuje Národní programový výbor pro oblast hospodářské a sociální soudržnosti a Monitorovací výbor pro oblast hospodářské a sociální soudržnosti, dále Regionální řídící a monitorovací výbory. Kromě toho existuje již poměrně hustá síť Regionálních rozvojových agentur a funguje Centrum pro regionální rozvoj České republiky.
Po vzniku krajské samosprávy a převedení kompetencí v regionální politice na ni, bude institucionální rámec poněkud změněn. V rámci krajských úřadů vzniknou organizační jednotky (odbory) zabývající se regionální politikou a rozvojem. Současné okresy a okresní úřady do roku 2003 zaniknou a část jejich kompetencí, které nepřevzaly kraje, připadnou nově zřízeným pověřeným obecním úřadům III. řádu, o nichž se v současné době jedná.
Národní programový výbor a Monitorovací výbor budou nahrazeny Řídícím a koordinačním výborem. Místo Regionálních řídících a monitorovacích výborů vzniknou Regionální rady a jejich Výbory regionálního rozvoje. Řídící a koordinační výbor bude zřizovat Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) a bude mít funkci koordinačního orgánu na celostátní úrovni pro pomoc poskytovanou Evropskou unií.
Podrobnosti ohledně jeho složení stanoví jeho statut a jednací řád, které na návrh MMR bude schvalovat vláda.
Regionální rada se bude zřizovat ve všech osmi statistických jednotkách NUTS 2, kterým zákon o podpoře regionálního rozvoje říká regiony soudržnosti. V regionech soudržnosti, které sestávají jen z jednoho kraje (Praha, Střední Čechy a Severní Morava), bude plnit úkoly Regionální rady zastupitelstvo kraje. V regionech soudržnosti, které sestávají ze dvou krajů (Jižní Morava, Střední Morava, Jihozápadní Čechy a Severozápadní Čechy) nebo tří krajů (Severovýchodní Čechy), bude každý kraj v Radě zastoupen deseti členy.
Regionální rada bude rozhodovat o úkolech spojených s využíváním finančních prostředků z fondů EU a bude nést odpovědnost za jejich efektivní využívání a za kontrolu jejich využívání. Regionální rada bude rozhodovat nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů. V případě, že region soudržnosti tvoří více krajů, musí být dosaženo většiny hlasů zástupců každého kraje zvlášť.
Regionální rada zřizuje Výbor regionálního rozvoje. Výbor bude sledovat a vyhodnocovat realizaci pomoci poskytované z fondů, bude Radě předkládat návrhy řešení a dalšího postupu. Obsazení výboru je koncipováno na principu partnerství. Jeho členy budou zástupci kraje, obcí, správních úřadů, podnikatelů, odborů, nestátních neziskových organizací, případně ještě další osoby.
Podrobnosti týkající se složení, organizace a činnosti Výboru stanoví jeho statut, který na návrh Rady schvaluje ministr pro místní rozvoj. Zatímco Regionální rada bude rozhodovacím, kontrolním a odpovědným orgánem, Výbor regionálního rozvoje bude orgánem koncepčním a výkonným.
Za poslední dva roky došlo u nás k významné akceleraci snah o aproximaci naší regionální politiky komunitární regionální politice. Tato snaha mimo jiné pramení i z dvou dosti negativních hodnotících zpráv Evropské komise na postup příprav ČR na členství v EU. Nebyla to však jen Evropská unie, která vedení našeho státu donutila k činnosti v této oblasti. Nejdůležitější pohnutkou pro vytvoření životaschopné regionální politiky u nás jsou stále se zvětšující rozdíly v úrovni rozvoje jednotlivých regionů, které je nutno zmenšovat a zároveň efektivně předcházet vzniku nových.
Jak bylo již výše řečeno, zaměřuje se aproximační úsilí v regionální politice na čtyři úhelné body, kterými jsou legislativa, programové dokumenty, institucionální zabezpečení a dodržení určitých zásad a principů. Ve všech těchto oblastech vykazuje ČR dříve nevídané úsilí.
Nejdůležitější právní normy týkající se regionální politiky byly v poslední době přijaty a nabyly účinnosti většinou 1. 1. 2001. Programové dokumenty jsou taktéž již z velké části připraveny a řada z nich již byla Bruselem schválena, což znamená, že na jejich základě již můžeme čerpat pomoc z předvstupních fondů.
Velkou neznámou zůstává fungování zcela nové institucionální struktury v regionální politice, opírající se takřka výhradně o nový článek veřejné správy - kraje. Poněkud v ústraní se bohužel stále ještě nachází promítání zásad a principů komunitární regionální politiky do všeho našeho úsilí v regionální politice. Je to dáno zejména tím, že naše právní kultura je založena výhradně na pozitivním právu a principy v ní nemají tradici. Tato situace však existuje i v mnoha členských státech EU, takže se z naší strany nejedná o žádnou velkou nevýhodu.
Za poměrně významný deficit však lze považovat stále ještě poměrně malou a nepřesnou informovanost našich občanů o regionální politice, a co je ještě horší, citelný nedostatek odborníků, kteří by složité problematice regionální politiky rozuměli. Již nyní je zřetelně znát nedostatek odborníků, kteří dokážou tvořit konkurenceschopnou programovou dokumentaci, a to nyní vytváříme ve srovnání s dobou, kdy budeme řádným členem EU, pouhý zlomek těchto dokumentů. Výchova nových odborníků je však otázka dlouhodobá, kterou nelze vyřešit ze dne na den.
Nicméně zaspíme-li nyní, velmi tvrdě na to doplatíme po našem vstupu do EU, neboť přijdeme o velké finanční prostředky, které bychom při dostatečném počtu kvalitních odborníků mohli získat.
Nezbytné teoretické základy pro fungování regionální politiky v ČR jsou vytvořeny a nyní nezbývá než usilovnou prací uvést celý mechanismus regionální politiky do praxe, v průběhu které se ukáže, zda jsou tyto základy dobré.
Martin Ondroušek
FOTO ARCHÍV
