Rozvíjející se systém místních samospráv vyvolává potřebu reformovat systém financování obcí a posílit úlohu místních daní jakožto jednoho z hlavních zdrojů příjmů obecních rozpočtů. Součástí takové reformy může být rozhodnutí o vytvoření systému obecních (místních) daní nebo o zavedení jediné místní daně1).
Jedním z ústavních principů v daňové oblasti je princip zákonnosti daní a poplatků. Je obsažen v čl. č. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Vyjadřuje to, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Stanovit určitou platební povinnost a vymezit její základní náležitosti proto nemůže ani vyhláška ministerstva, ani obecně závazná vyhláška obce, kterou by se zavedla nová povinná platba.
MÍSTNÍ DAŇ, ČI MÍSTNÍ POPLATEK?
Jak již bylo uvedeno, Listina základních práv a svobod předpokládá vedle daní i ukládání poplatků na základě zákona. Z toho je zřejmé, že poplatky jsou platbou odlišnou od daně, platbou, která má určitá specifika (charakter platby, způsob placení apod.), a proto má i volba samotného označení platby - místní daň či místní poplatek - svůj význam. Je otázkou, zda mají být vedle místních poplatků ještě místní daně, nebo zda všechny platby označíme jedním z pojmů - místní (event. obecní) daň či místní poplatek. Označení platby musí vycházet z její podstaty, což je otázka, na kterou se musí hledat odpověď v oblasti teorie financí a finančního práva. Jde zejména o existenci prvku ekvivalence a účelovosti u plnění, u kterých má jít o poplatkovou povinnost, a neekvivalentnosti a neúčelovosti u plateb daňových. Zákonodárci by měli rozdíly v pojmech respektovat a platby stejného charakteru shodně označovat2).
Inspirací pro zavedení určitého systému označování povinných plateb, by mohl být i systém uplatňovaný u nás v období 1. republiky, kdy byly zavedeny na celostátní úrovni a vybírány přímé a nepřímé daně, a kromě toho v obcích byly zavedeny a vybírány obecní dávky3), lázeňské taxy (a obchodné v lázeňských místech) a obecní poplatky4) a pro každý druh povinné platby platil určitý právní režim.
KTERÉ DANĚ LZE CHÁPAT JAKO MÍSTNÍ
Kritérií, kterými by se daly místní daně odlišit od ostatních plateb, lze nalézt několik - uvedu jen ty, které pokládám za významné.
Pod označením místní daně lze chápat ty daně, které jsou zákonem o rozpočtovém určení daňových výnosů určeny do rozpočtů obcí či krajů, a to buď zcela nebo zčásti. Do této kategorie by v současné době u nás patřila daň z nemovitostí, jejíž celý výnos je určen do rozpočtů obcí, a proto by se dalo podmíněně hovořit o místní dani.
Podle uvedeného kritéria by se do místních daní zařazovaly i daně další, u kterých je stanoven podíl na jejich výnosu, který je určen do obecního či krajského rozpočtu.V případě těchto ostatních daní, jejichž podíl plyne do územního rozpočtu (označují se také jako sdílené daně), se těžko dá mluvit o místních daních.
V případě celostátně stanovených daní, které se staly místními jen v důsledku státem stanoveného poměru na celostátním výnosu, nejde dle mého názoru o místní daně. Rozhodování o tom, zda něco bude příjmem státního rozpočtu či rozpočtu jiného, zůstává na státu a nenaplňuje to, co jak se domnívám, by mělo být hlavním, tj. samostatnost územního celku při rozhodování o jednotlivých prvcích daňové povinnosti, která v konečném důsledku vede k určitému daňovému výnosu. Samostatnost by měla být realizována v zákonem daném rámci, a to zejména proto, aby na území státu byla zachována maximální výše daňové zátěže jeho obyvatel.
Mezi základní náležitosti platební povinnosti v podobě daně či poplatku patří prvky, jimiž se platební povinnost vymezí. Jde o určení toho subjektu, který má platební povinnost, a subjektu, vůči němuž je tato povinnost plněna, dále toho, co je předmětem, důvodem vzniku této povinnosti. Jednou ze základních otázek pro vymezení nové daňové povinnosti je proto otázka určení subjektů na obou stranách právního vztahu - toho, komu připadá výnos daně (stát či municipalita), a toho, kdo má daň platit. Subjektem, který má získat výnos místní daně, by měla být jednoznačně obec a ta by také měla o platbě na základě svého rozhodnutí o zavedení daně stanovit pravidla pro její vybírání, a to obecně závaznou vyhláškou.
OBEC O MÍSTNÍ DANI MUSÍ ROZHODOVAT SAMA
Nedomnívám se, že by bylo vhodné zavést systém, který by stanovil všem obcím povinnost místní daň zavést, protože by se to nutně muselo odrazit v systému těchto plateb (musely by existovat pouze takové daně, pro něž jsou podmínky ve všech obcích a které by se mohly také ve zavést ve všech obcích) a podvázalo by to samosprávné rozhodování v obcích o dalších povinnostech, které jsou obyvatelům ukládány.
Vymezení poplatníka, tj. osoby, která má daň platit, by mělo být jednoznačně dáno již v zákoně, ale mělo by být poskytnuto obcím široké oprávnění pro osvobození určitých skupin osob od placení daně, pokud by to obec považovala za potřebné.
K základním náležitostem vymezení daňově právního vztahu patří i určení maximální výše platební povinnosti (kvantifikací předmětu se získá základ daně a sazbou se stanoví ta část, která se má odvést). Předmět daně by zřejmě měl být dán zákonem, ale obec by měla mít možnost rozhodovat (do určité míry) o daňovém základu (opět např. možností vymezit ve své vyhlášce případy, kdy je možné uplatnit nárok na osvobození od daně). V zákoně by měla být základní charakteristika sazby a dána závazně maxima sazeb, ale jednotlivé obce by si samy rozhodly v tomto rozmezí o výši daňové povinnosti. Stát může přenést právo na některé úpravy stanovených daňových povinností na další subjekty (např. v případě místních daní to může být rozšíření osvobození, vytvoření prostoru pro nižší daňovou sazbu apod., které jsou přeneseny na obce a ty si uvedené záležitosti řeší v obecně závazné vyhlášce dle místních podmínek). O konečné výši daně by tak rozhodla obec, která by daň inkasovala.
K vymezení platební povinnosti patří i určení okamžiku, kdy má být daň zaplacena, a o tom by také mohla rozhodovat obec sama.
Místní daň by měla být spravována samotnou obcí a obec by měla právo určovat lhůty pro podání daňového přiznání nebo hlášení v případech, kdy by tyto lhůty nestanovil přímo zákon. Správa místních daní by tedy měla patřit (obdobně jako tomu je dnes u místních poplatků) do samostatné působnosti obce, výkon správy daně by měl být svěřen obecnímu úřadu, který by měl mít právo, při zachování zásady mlčenlivosti a neveřejnosti řízení, činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat.
JEDINÁ OBECNÍ DAŇ BY IDEÁLNÍ NEBYLA
Návrh zákona o obecních daních byl již zpracován a předložen vládou v roce 2001, ale nebyl schválen Poslaneckou sněmovnou. Obsahoval výčet daní, které až na drobné výjimky odpovídají současnému systému místních poplatků5). Je proto otázku, zda je současný systém místních poplatků natolik vyhovující, že není třeba jej změnit, ale třeba stačí jen změnit místní poplatky na místní daně, nebo je nutné hledat jinou variantu místního zdanění, která se bude od dosavadního systému diametrálně lišit?
Nabízí se řešení zavedením jediné obecní daně, která by zahrnula vše, co je dosud obsaženo jak v jednotlivých platbách nejen místních poplatků, ale je i obsahem dalších plateb, které obce vybírají v jiné podobě a jež jim slouží ke krytí části výdajů spojených s plněním úkolů podle zákona o obcích apod. Šlo by o určitou platbu za každého obyvatele obce. Osobně se nedomnívám, že by to bylo ideální řešení, a to z několika důvodů. Ne každý obyvatel obce se podílí stejně na činnostech, které vedou k určité výši nákladů obce (např. na čištění veřejných prostranství - ne každý je majitel psa, ne každý vykonává činnosti, které jsou spojeny se záborem veřejného prostranství ve prospěch jenom určité osoby apod.). Zavedení jednotné místní daně by nutně znamenalo zásah do ostatních, celostátních daňových, odvodových, poplatkových a jiných platebních povinností a bylo by řešitelné pouze v souvislosti se změnou celého daňového systému.
NAJDEME INSPIRACI VE SVĚTĚ?
Česká republika je vázána mezinárodními smlouvami v daňové oblasti, které se však oblasti místních daní zpravidla nezabývají (místní daně nejsou předmětem harmonizace v rámci EU). Je však třeba brát na vědomí ustanovení jiných mezinárodních dokumentů, např. Evropské charty místní samosprávy, ke které přistoupila také Česká republika a jež je zveřejněna ve Sbírce zákonů pod č.181/1999. Po našem vstupu do EU bude pro nás dokument závazný v celém rozsahu6).
Organizace OECD rozděluje daně směřující do územních rozpočtů do několika skupin v závislosti na míře kompetencí územních celků. Z našeho pohledu jsou zajímavé zejména ty případy, kdy stát dává územnímu celku možnost stanovit základ i sazbu daně či kdy o sdílení daňového výnosu rozhoduje územní celek nebo se dá stanovený poměr změnit pouze za účasti tohoto územního celku. Pouze tyto případy se pak označují jako vlastní daně územních celků. V ostatních případech jde o státní daně, kdy stát rozhoduje nejen o dani samotné, ale i o daňovém výnosu.
V podobě místních daní se uplatňují v různých zemích různé platební povinnosti, jak ukazuje tabulka. Uznávané a zavedené principy, podle kterých jsou přijímány místní daně v zemích ES, jsou vyjádřením odpovědnosti představitelů obce při rozhodování o tom, zda lokální daně v územním obvodu obce zvýšit a zároveň zvýšit i výdaje nebo daně i výdaje snížit, a vyjádřením místních priorit obce a jejich občanů a v orientaci příjmů a výdajů obecního rozpočtu podle zvláštností daného území a preference jejich obyvatel.
Poznámky:
1. Označení místní daně považuji za vhodnější než označení obecní daně (angl. local tax) vzhledem k tomu, že si lze představit nejen daně vybírané obcí, ale i daně vybírané na úrovni krajů (tam by označení obecní daně nepůsobilo nejpřesněji).
2. K teoretickému rozlišení pojmů viz např. Bakeš M. a kol.: Finanční právo, C.H.Beck Praha 2003, Marková H.: Místní daně ano či ne? in Veřejná správa a právo - Pocta prof. JUDr. D.Hendrychovi k 70. narozeninám, C.H.Beck Praha 1997
3. Dávka z přírůstku hodnoty nemovitosti, dávky konzumní (z masa, z nájemného nebo z používaných místností, z nápojů, ze spotřeby elektrické energie a plynu k účelům osvětlovacím, z přechodného ubytování), dávky přepychové (ze zábav, ze psů, z přepychových bytů, ze hry v karty, domino, na kulečníku a v kuželky), dávka obecní z návěští, z držení motorových dopravních prostředků atd.
4. Obecní poplatky za užívání obecních zařízení (vodné, stočné, poplatek hřbitovní, za odvoz popele a smetí), za úkony obecních orgánů (poplatek stavební, za stavební dozor, z úředních úkonů apod).
5. Šlo o daň infrastrukturní, daň za lázeňský nebo rekreační pobyt, daň z odpadů, daň ze psa, daň z ubytování, daň ze vstupného, daň z nevýherních hracích přístrojů, daň z výherních hracích přístrojů a daň za zvl. způsob užívání veřejného prostranství.
6. V souladu s textem přijatého dokumentu bylo možné uplatnit do okamžiku vstupu do EU výhrady k některým ustanovením Charty, což ČR využila právě u ustanovení o místních daních a poplatcích.
7. Osoby jiné než trvale žijící v obci
autorka přednáší na Právnické fakultě UK
