Hospodaření obcí a měst dozná po našem vstupu do Evropské unie zásadních změn. Uvádíme proto zkušenosti především mladších členů Unie, které mohou pro předpokládaný vývoj poskytnout inspiraci. S postupnou integrací souvisejí i takzvané předvstupní fondy. Rovněž se věnujeme moderním formám správy...
Hospodaření obcí a měst dozná po našem vstupu do Evropské unie zásadních změn. Uvádíme proto zkušenosti především mladších členů Unie, které mohou pro předpokládaný vývoj poskytnout inspiraci. S postupnou integrací souvisejí i takzvané předvstupní fondy. Rovněž se věnujeme moderním formám správy aktiv komunální sféry a úvěrové problematice. Úvěry totiž budou, stejně jako je tomu v zemích Evropské unie, hrát v rozpočtech vbrzku daleko větší roli.
Plánované rozšíření Evropské unie signalizuje další krok k evropské integraci s významnými dopady na místní úrovni. S blížícím se termínem vstupu ČR do EU se objevuje zvýšený zájem našich obcí a měst o zkušenosti našich kolegů z členských zemí s fungováním a financováním obcí.
Řada mezinárodních institucí se od počátku 90. let snaží svým dílem přispět k adaptaci zemí střední a východní Evropy na standardy EU a k podpoře při zakládání výkonných samospráv a úřadů obcí a jejich zastupujících organizací. Byly navázány pracovní kontakty a byla zorganizována i řada informačních akcí pro zvolené zástupce, stejně jako stáže pro odborníky.
Samotný systém financování obcí je záležitostí každé členské země, přesto legislativa EU může někdy významným způsobem ovlivnit příjmy i výdaje obcí, byť to tak na první pohled nemusí vypadat. Přínosné jsou pro nás zkušenosti kolegů z Rakouska, Švédska a Finska, kteří mají období před vstupem a po vstupu do EU v živé paměti. Všechny tři státy se staly členy EU v roce 1995.
PŘEDVSTUPNÍ AKTIVITY
Již v druhé polovině 80. let bylo téma přijetí do Evropského společenství nastoleno ve Finsku, kde byly vládou zřízeny příslušné instituce k přípravě jednání. Poradní rada, vedená ministerským předsedou, umožnila různým sdružením místních a obecních úřadů, které se v roce 1993 spojily ve vlivné "Sdružení finských místních a obecních úřadů", aby se podílely na diskusích a přípravných pracích.
V Rakousku byla v roce 1987 ve spolkovém kancléřství založena "Pracovní skupina pro evropskou integraci", zahrnující zástupce spolkové vlády, spolkových zemí, místní správy a sociálních partnerů.
Následně po oficiální žádosti země o členství v roce 1989 byla založena "Rada pro integrační politiku Rakouska" za předsednictví spolkového kancléře. Přiměřeně zastoupeny jsou v tomto poradním orgánu rovněž spolkové země a obce.
Ve Švédsku započaly diskuze o otázkách týkajících se integrace v roce 1991. Vláda zřídila pracovní skupiny, kterých se částečně účastnila švédská sdružení obcí a okresních rad. Dodnes však přetrvávají obtíže v komunikaci mezi vládou a samosprávami o záležitostech EU.
HLAVNÍ TÉMATA
Během přípravné fáze byly sdruženími obcí kladeny zejména tyto otázky:
[*] Jaké změny bychom mohli očekávat v oblasti místních úkolů a odpovědností?
[*] Existuje způsob, jak minimalizovat nebo kompenzovat případná omezení místní a obecní autonomie a práva být začleněn do zpracovávání informací a rozhodování u otázek důležitých pro místní a obecní úroveň?
[*] Jaké dopady lze očekávat s ohledem na finanční zdroje a hospodářské aktivity místních a obecních úřadů?
[*] Jaké jsou nejlepší způsoby zajištění nepřetržitého a rozsáhlého toku informací z a do Bruselu, od národních vlád a k nim, k jednotlivým obcím, a kontaktů s odborníky a s Evropskou komisí?
[*] Jak nejlépe zprůhlednit národní přípravná opatření a rozhodovací proces na úrovni EU, obzvláště s ohledem na předpisy týkající se úkolů a odpovědností místních úřadů a obcí?
Hlavní úsilí během přípravné fáze bylo zaměřeno na nesnadný úkol přezkoumání a úpravy národních zákonů a dalších předpisů a na praktický průběh práce, obzvláště na celonárodní úrovni, například v oblastech ochrany životního prostředí, podpory obchodu, průmyslu a zemědělství.
Obce se aktivně vypořádaly s novinkami týkajícími se jejich zájmů, například v oblastech veřejných zakázek, dotací, hospodářské podpory a práva všech občanů EU účastnit se voleb do místních orgánů.
Nejdůležitější přípravná opatření směrem k integraci byla následující:
[*] Zajištění dostupnosti vhodných zaměstnanců. To se vztahovalo na politické orgány i na pracovníky zaměstnávané sdruženími, na jmenování "evropských úředníků" ve větších městech a regionech a na ustanovení styčných úředníků v Bruselu. Finsko a Švédsko zřídily v Bruselu společnou kancelář již v roce 1992. Zástupci rakouských sdružení a spolkových zemí byli nakonec začleněni do rakouské mise v Bruselu.
[*] Zahájení a provádění školení zaměřených na seznámení politiků, státních úředníků v místních a obecních úřadech a zaměstnanců sdružení s orgány a fungováním Evropské unie. Navíc byly poskytnuty informace o zákonných nástrojích EU, jako jsou směrnice a předpisy, o programech financování a příslušných rozhodovacích procesech.
[*] Příprava zpráv o možných dopadech členství v EU včetně všeobecných informací o strukturální a obecní politice a podpůrných opatřeních.
Do pravidelných informačních bulletinů sdružení byly zařazeny zvláštní "evropské listy" a také domovské stránky na internetu se stále více zabývaly evropskými otázkami. Odborné skupiny a valné hromady sdružení pravidelně diskutovaly o "evropských" tématech, např. o nových směrnicích EU.
PODSTATNÉ ZMĚNY
Přípravná fáze pro vstup do EU také vedla k některým podstatným změnám.
[*] Bylo důležité zvýšit finanční zdroje sdružení obcí a měst z důvodu většího rozsahu jejich aktivit. Toho bylo dosaženo zvýšením členských poplatků a prostřednictvím finanční podpory od národní vlády.
[*] Obecní struktury (podobné sdružením mikroregionů) spojující několik místních úřadů byly ve Finsku prostřednictvím zvláštního zákona o obecním rozvoji zřízeny v roce 1994. Hlavním úkolem je koncipovat obecní rozvoj a programy podpory a spolupráce s institucemi EU řídícími obecní politiku.
[*] V průběhu úprav spolkové ústavy jako součásti procesu vstupu do EU bylo v roce 1995 ústavou uděleno rakouským místním úřadům a spolkovým zemím právo na informovanost a účast na rozhodovacím procesu, který se týká otázek integrační politiky, pokud jde o relevance jejich zájmů.
[*] Národní sdružení místních a obecních úřadů ve Finsku, Rakousku a Švédsku všeobecně výrazně vylepšila svoji spolupráci s institucemi na evropské úrovni. To se týká Výboru regionů, Kongresu místních a obecních orgánů Evropy (CLRAE) při Radě Evropy, Rady evropských obcí a regionů (CEMR) a Asociace evropských regionů (AER).
VEŘEJNÉ ZAKÁZKY
Obce mají důležitou roli v oblasti veřejných zakázek. Rozsáhlý vnitřní trh proto nabízí dostatečné možnosti pro značné úspory nákladů prostřednictvím ofertních řízení v celé EU.
Zatímco rakouské místní úřady reagovaly na předpisy vnitřního trhu rezervovaně, finská legislativa určila hranice pro nabídky v EU, které jsou ještě nižší než je stanoveno v předpisech. Veřejné zakázky za hranice státu mají zatím okrajovou důležitost, to se však může v budoucnosti změnit.
Aby bylo možné takové změny dosáhnout, navrhuje EU hlavně zdokonalené zpracovávání informací pro zadavatele i dodavatele, což povede k tomu, že místní úřady budou muset ještě více využívat elektronická média a moderní komunikační technologie. Větší průhlednost bude také dosažena zavedením eura.
Následkem liberalizace veřejných zakázek z důvodu přijetí předpisů EU budou místní úřady konfrontovány s problémy, obzvláště při udělování kontraktů místním podnikatelům a s ohledem na vlastní městské podniky.
DOTACE A PODPORA EKONOMIKY
Právo EU zakazuje státní dotace, které deformují nebo mohou překážet volné soutěži. Každá dotace musí být nahlášena Evropské komisi, která ji přezkoumá a rozhodne, zda je přípustná a na jaké úrovni.
Toto pravidlo má ale mnoho výjimek a není snadné stanovit jasnou hranici. V podstatě musí být se soukromým i veřejným sektorem nakládáno stejně.
U místních úřadů a jejich městských podniků (energetický sektor, veřejná doprava) to vede k významným změnám a omezením, obzvláště pak v případě velkých investic a v rámci systému "vnitřních dotací" (propojení mezi různými odvětvími městských podniků umožňující například použití přebytku elektrárenského podniku k pokrytí deficitu společnosti veřejné dopravy).
Příkladem tohoto vývoje je ustanovení, které stanoví, že územní monopol dodávky energie musí být omezen nebo úplně zrušen.
Rakouští kolegové uvádějí, že jejich výdaje na systémy veřejné dopravy jsou prakticky více než z jedné třetiny kryty právě z výnosů městských energetických podniků. Očekávaný deficit v příjmech je pak odhadován na 2 mld. ATS, tj. asi 5 mld. Kč.
MĚSTSKÉ A OBECNÍ FINANCE
Obě existující směrnice (směrnice k dani z přidané hodnoty a směrnice k systému spotřebitelské daně) i politika unifikace daní jsou partnerskými sdruženími samospráv považovány za vývoj, který byl doposud ve velké míře podceňován.
Místní a obecní úřady v Rakousku čelí nepříjemné skutečnosti, že Evropský soudní dvůr shledal počátkem března 2000 rozpor daní z nápojů i poplatků z cestovního ruchu s legislativou EU, ačkoliv byly za shodné prohlášeny již během jednání o vstupu.
Výsledek přezkoumání způsobil značný finanční pokles v příjmech rakouských obcí (rakouské zdroje uvádějí částku 4,4 mld. ATS, což je asi 10 mld. Kč).
Další všeobecný problém, kterému možná budou místní a obecní úřady v budoucnosti čelit, se však odvíjí od celoevropského tlaku na snížení mzdového daňového zatížení, což by vedlo k podstatným finančním ztrátám místních úřadů. Obcím se proto doporučuje, aby k tomuto problému přistupovaly intenzívně na celonárodní i evropské úrovni (Evropská komise, Výbor regionů, Evropský parlament).
NÁRODNÍ KOORDINACE
V tomto kontextu může být zajímavé si povšimnout, že to bylo právě v Rakousku, v podstatě spolkovém státě, kde byly na poli veřejných financí zavedeny nové národní koordinační nástroje, aby bylo dosaženo shody s úrovní kritérií stability vyžadované pro připojení se k Ekonomické a monetární unii ("Maastrichtská kritéria").
Jedním z těchto nástrojů je mechanismus, zaručený spolkovou ústavou. Ten stanoví, že musí dojít k poradě s místními a obecními úřady, než budou provedena jakákoliv legislativní opatření jednou legislativní úrovní (například národní vládou).
Legislativní opatření mohou obcím způsobit finanční ztráty, a proto je třeba v takových případech hledat shodu názorů. Kromě toho odsouhlasily rakouské úřady takzvaný Pakt národní stability, který zajišťuje spolupráci mezi všemi úrovněmi, když dojde k určování cílů rozpočtové politiky (například v kontextu dosažení úrovně vyžadované kritérii veřejného dluhu).
Pakt také zajišťuje střednědobou spolupráci a monitorování politiky veřejného financování a rozpočtové politiky. Svazy měst a obcí byly ústavními zákony zmocněny činit jménem místních úřadů závazné dohody ohledně těchto otázek s národní vládou a se spolkovými zeměmi. Na tomto místě nám v ČR zřejmě zbývá v této chvíli pouze závidět, pokud si vzpomeneme na všechny změny zákonů v posledních letech, jež ve svých důsledcích finanční příjmy města obcí poškodily.
Na 200 směrnic Evropské unie se vztahuje na politické nebo technické aspekty ochrany životního prostředí nebo je ovlivňuje. To může mít značný dopad na obce, neboť místní a obecní úřady jsou nuceny brát aspekty životního prostředí v úvahu.
Lze konstatovat, že následkem opatření Evropské unie se musela národní politika ochrany životního prostředí zaměřit na individuální jakostní normy, například v oblasti vodních zdrojů, odpadních vod, vzduchu a hluku, ale i na technické normy, jako jsou specifické emise, hladina hluku nebo chemické složení.
Svazy obcí stále musí hrát aktivní roli, když dojde k navrhování předpisů se zřejmým vlivem na obce, zvláště jde-li o ty aspekty, které jsou součástí každodenního života, jako je likvidace odpadu, ochrana pitné vody, čištění odpadních vod atd.
POTŘEBA VELKÝCH INVESTIC
V některých případech, jako třeba v Rakousku, musely být nejdříve zavedeny nové struktury (například vhodné finanční nástroje) k zajištění obrovských investic potřebných k tomu, aby se vyhovělo velmi přísným předpisům o ochraně životního prostředí.
Zkušenosti prokázaly, že finanční dopady realizace norem EU na ochranu životního prostředí mohou vést k vážným problémům. Ačkoli se zdá, že některé jiné kandidátské země budou mít mnohem větší problémy s čistotou životního prostředí (například problematika odpadních vod v Maďarsku), není možné finanční dopady norem EU na hospodaření obcí podcenit.
FRANTIŠEK DOHNAL,
nezávislý konzultant
