Rozpočet chápeme jako finanční plán, který je součástí celkového plánovacího procesu územních samosprávných celků. Ten je možné obecně rozčlenit na dlouhodobé, střednědobé a krátkodobé plánování.
Dlouhodobý plán se sestavuje na dobu delší než 5 let. Lze ho přirovnat k programu rozvoje územních samosprávných celků, který podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů /§ 84 odst. 2 písm. a)/ je ve výhradní pravomoci zastupitelstva. Program rozvoje by měl obsahovat základní strategické cíle územního samo-správného celku (ÚSC) včetně určení priorit.
Střednědobým plánem je podle zákona č. 320/2001 Sb, o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, rozpočtový výhled, který tento zákon definuje v § 2 a 3 jako pomocný nástroj pro sestavování rozpočtu. Rozpočtový výhled je zejména finanční plán, sestavovaný na období 2 až 5 let.
Rozpočet je pak plán krátkodobý - sestavovaný na jeden kalendářní rok. Je to podrobný finanční plán odrážející realizaci vybraných cílů a běžné hospodaření ÚSC v roce, na který se sestavuje.
Rozpočtový proces je souhrn činností, které jsou nezbytné k dodržování zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zejména k řízení hospodaření města v daném rozpočtovém období. Je to neustále se opakující proces plánování, realizace, kontroly a aktualizace.
JEDNOTLIVÉ FÁZE ROZPOČTU
Letošního 30. června skončilo období závěrečných účtů - bilance hospodaření územních samosprávných celků za období roku 2004. Zdánlivá chvilka oddechu. Je však pouze zdánlivá, neboť výsledky hospodaření je třeba promítnout do aktualizace rozpoč-tových výhledů a plánů rozvoje. Bezprostředně poté následuje příprava návrhů rozpočtů na rok 2006. Podrobně zpracované rozpočtové výhledy jsou až z 80 procent dobrým základem pro přípravu rozpočtů. Dalším důležitým podkladem se stává ekonomické posouzení vývoje nejméně dva roky do minulosti.
Jednotlivé fáze rozpočtu lze rozdělit takto
- analýza minulosti,
- stanovení priorit pro rozpočtové období,
- sestavení návrhu rozpočtu,
- projednání a schválení,
- kontrola plnění rozpočtu,
- přehled o skutečném plnění rozpočtu - závěrečný účet,
- následná kontrola,
- aktualizace programu rozvoje a rozpočtového výhledu.
Sestavení návrhu rozpočtu - podklady pro tvorbu rozpočtu: Návrh rozpočtu sestavuje výkonný orgán obce, většinou finanční odbor. I když je odpovědnostní (dříve kapitolní) třídění pro územní samosprávné celky nepovinné, doporučujeme je zavést pro subjekty, které se organizačně člení na odbory. Přínosem pak jsou rychlé informace o hospodaření těchto organizačních celků.
Podkladem pro návrh rozpočtu je rozpoč-tový výhled. To však předpokládá, že rozpoč-tový výhled se zpracovává v podrobnosti rozpočtu, nikoliv pouze v souhrnných základních údajích - jak ukládá zákon. Sestavování rozpočtu pak navazuje na údaje z rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria. Státní rozpočet určuje své vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků. Dále rozpočet odráží vazby na jiné rozpočty (krajů, svazku obcí atd.). Musí obsahovat i konkrétní požadavky jednotlivých vedoucích odborů (resp. správců kapitol) a zastupitelů (na základě rozpoč-tového výhledu nebo programu rozvoje).
Vlastní návrh by měl vycházet z analýzy hospodaření nejméně dva roky zpět. Jednotlivé odbory by měly návrh své části rozpočtu rozdělit na příjmy, provozní (běžné) výdaje a investiční (kapitálové) výdaje. V rámci analýzy hospodaření minulých let doporučujeme určit pro jednotlivé odbory závazné limity na provozní výdaje. Tím se tato fáze rozpočtu zkrátí a získá se větší prostor na jeho projednávání.
Projednání rozpočtu: Sestavený návrh rozpočtu se projednává - podle místních podmínek - ve finančním výboru a v radě územního samosprávného celku. Případné připomínky těchto orgánů finanční odbor zapracuje do návrhu rozpočtu.
Schvalování rozpočtu - stanovení závazných ukazatelů: Tento akt je ve výhradní pravomoci zastupitelstva. Zastupitelé schvalují (podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) závazné ukazatele, které se po schválení rozepisují podle podrobné rozpočtové skladby. Je však potřebné mít na zřeteli, že příliš detailní závazné ukazatele neúměrně zvyšují nároky na správce kapitol a samotné zastupitele. Pře-kročení těchto ukazatelů je porušením roz-počtové kázně a jejich realizace vyžaduje předcházející schválení zastupiteli.
Určení závazných ukazatelů - doporučení: Příjmy - závazný ukazatel položky rozpočtové skladby, sesoučtované za jednotlivé třídy rozpočtové skladby. Provozní (běžné) výdaje - pokud má ÚSC určeno odpovědnostní (kapitolní) třídění, pak každý závazný ukazatel je určen pro jeden odbor (správce kapitoly). Jestliže toto členění neexistuje, může být závazným ukazatelem buď oddíl, nebo paragraf rozpočtové skladby. Kapitálové (investiční) výdaje - každá investiční akce je jeden závazný ukazatel.
Schválený rozpočet je vyrovnaný, přebytkový nebo schodkový. Schodek však musí pokrýt finanční prostředky z minulých let, nebo smluvně zabezpečená půjčka, úvěr, návratná finanční výpomoc nebo výnos z prodeje majetku či vlastních dluhopisů. Lze konstatovat, že územní samosprávné celky schvalují rozpočet s podmínkou vyrovnanosti.
Jen málo jich však při schvalování rozpoč-tu sleduje rozpočet provozní. Také u provozního rozpočtu (souhrn běžných příjmů a výdajů) je možné definovat tři základní vztahy mezi příjmy a výdaji:
1. běžné příjmy se shodují s běžnými výdaji,
2. běžné příjmy jsou menší než běžné výdaje.
Tyto dva vztahy ukazují na zhoršené hospodaření. První možnost vyjadřuje fakt, že ÚSC je svými provozními příjmy schopen krýt pouze provozní výdaje. Druhá odráží ještě horší skutečnost: územní samosprávný celek není schopen svými provozními příjmy financovat provozní výdaje. V obou případech už nedokáže pokrýt svou dluhovou službu (když existuje). Ve svém důsledku to znamená, že minimálně dluhová služba je hrazena z kapitálového rozpočtu, tj. prodejem majetku. Pokud by tento trend pokračoval v delším časovém období, bylo by to vážné ohrožení hospodaření ÚSC. To by nakonec mohlo vést až k jeho neúměrnému zadlužení.
3. běžné příjmy jsou vyšší než běžné výdaje.
Z předcházejícího textu vyplývá, že pouze v rámci schváleného rozpočtu tato nerovnost běžného rozpočtu vede k dobrému hospodaření. Saldo běžného rozpočtu lze použít na úhradu dluhové služby a může dále sloužit i k částečnému pokrytí investičních potřeb.
KONTROLA PLNĚNÍ ROZPOČTU A ROZPOČTOVÁ OPATŘENÍ
Rozpočet kromě již zmíněné vyrovnanosti musí být reálný, pravdivý a úplný. Tyto důležité zásady mají velký význam při kontrole plnění rozpočtu a jeho vyhodnocování během roku. Pokud není splněna byť jedna z nich, pak i samotná kontrola není přesná a ÚSC se v průběhu roku může dostat do finančních problémů.
Navzdory tomu během rozpočtového roku dochází k nesrovnalostem mezi rozpočtem a skutečností. Jsou způsobeny organizačními změnami, změnami zákonů nebo objektivně působícími skutečnostmi, které nebyly při sestavování rozpočtu známy - opravy v souvislosti s přírodními katastrofami apod.
Rozpočtové opatření se musí uskutečnit vždy, jestliže jde o vztah k jinému rozpočtu, mění se závazné ukazatele nebo hrozí vznik rozpočtového schodku. Je povinností zpravidla finančního odboru na tyto skutečnosti poukázat a navrhnout opatření k jejich nápravě - buď sám, nebo ve spolupráci s ostatními odbory. Pokud se do rozpočtu včleňuje nový požadavek, měl by tuto změnu doprovázet návrh způsobu financování - například snížením některého závazného ukazatele, protože plnění je proti předpokladu nižší. Nebo lze některou rozpočtovanou akci posunout z důvodu nižší priority do dalšího roku či zahrnout do rozpočtu finanční prostředky z minulých let nebo získat cizí zdroje formou půjčky. Tato problematika je úzce spjata se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.
O rozpočtových výhledech, závěrečných účtech a ostatním fázích rozpočtového procesu si povíme v následujících číslech Moderní obce.
JAN OBROVSKÝ
vedoucí ekonomických projektů AQE advisors, s. r. o.
