Chystaný nový zákon o ochraně ovzduší by měl nahradit stávající platný zákon č. 86/2002 Sb. Přijetí této zásadní normy, upravující jednu z nejvýznamnějších složek životního prostředí vyžaduje široce pojatou odbornou i laickou veřejnou diskusi.
S konkrétním návrhem (paragrafovým zněním), který bude k dispozici na počátku roku 2009, se budou moci seznámit rovněž představitelé obcí a krajů a uplatnit k němu relevantní připomínky.
Jaké jsou tedy hlavní předpoklady pro přijetí nového zákona o ochraně ovzduší, dosavadní a očekávaný postup příprav a některé významné navrhované nástroje.
PŘEDPOKLADY NOVÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY
Z výsledků každoročních zpráv o stavu životního prostředí jednoznačně vyplývá, že právní nástroje zakotvené ve stávajícím zákoně o ochraně ovzduší jsou z hlediska národních i mezinárodních cílů a závazků v oblasti ochrany zdraví a životního prostředí nedostatečné. Stávající zákon zejména postrádá nástroje pro řešení některých významných kategorií zdrojů znečišťování ovzduší (především silniční doprava a kotle v domácnostech), individuální přístup k významným znečišťovatelům a provázanost imisní situace na emise jednotlivých zdrojů v území a jejich povolování.
Dalším důvodem pro novelizaci zákona jsou požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu, které musí být převzaty do národních právních řádů do června 2010, a připravované revize směrnice 2001/81/ES o národních emisních stropech, která předpokládá uložit jednotlivým členským států EU nové emisní stropy pro vybrané znečišťující látky s plněním k roku 2020.
Ministerstvo životního prostředí (MŽP) proto již zhruba rok připravuje komplexní a systematické nástroje zlepšování stavu ovzduší v ČR. Tento úkol vyplývá i z Národního programu snižování emisí České republiky (kapitola 6.3.2.).
POSTUP PŘÍPRAV
Základní předpoklady a teze nové právní úpravy (viz rámeček) byly shrnuty ve věcném záměru zákona, který byl prezentován na řadě odborných konferencí. Přibližně od poloviny roku 2008 připravuje odbor ochrany ovzduší ve spolupráci s legislativním odborem MŽP návrh paragrafového znění. V prosinci by mělo proběhnout vnitřní připomínkové řízení na ministerstvu životního prostředí, připomínkovým místům vně rezortu bude návrh zaslán v průběhu ledna 2009. Termín stanovený pro předložení návrhu do vlády je březen 2009. Nabytí účinnosti zákona se předpokládá od 1. 1. 2010.
NAVRHOVANÉ NÁSTROJE
Návrh zákona stejně jako stávající předpis zakotvují imisní limit jako nepřekročitelnou /slovy zákona "nejvýše přípustnou" - viz § 2 odst. 1 písm. j) zákona č. 86/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů/ úroveň znečištění ovzduší v určitém místě. Tuto zákonnou konstrukci potvrdil i Městský soud v Praze, který v květnu 2008 zrušil územní rozhodnutí na dopravní stavby na Pankrácké pláni v Praze mj. z důvodu překračování imisních limitů pro oxidy dusíku a překračování limitů hluku bez adekvátně nastavených podmínek povolení pro zlepšení tohoto (protiprávního) stavu.1) Návrh zákona se snaží výrazně lépe než stávající norma reagovat na fakt, že imisní limity se v řadě oblastí překračují i přesto, že všechny významné zdroje znečišťování emisí spolehlivě plní své emisní limity.2) Návrh zákona zejména počítá s tím, že při překročení imisních limitů stanoví orgán ochrany ovzduší v povolení k provozu významnějších zdrojů přísnější emisní limity nebo emisní limity pro další látky nad rámec prováděcího předpisu, případně též zpřísní technické podmínky provozu. Tato povinnost se týká zdrojů nově povolovaných i zdrojů stávajících, kterým úřad ve správním řízení změní povolení k provozu. Je to princip převzatý ze zákona o integrované prevenci (ustanovení § 14 odst. 3 zákona č. 76/2002 Sb.).
Zásadní novinkou jsou tzv. kompenzační opatření. Provoz nového významného zdroje znečišťování ovzduší může být v oblasti s překračovanými imisními limity povolen pouze tam, kde dojde k určitým technickým nebo netechnickým opatřením, které povedou ke snížení úrovně znečištění (na svém jiném zdroji nebo zdroji jiného provozovatele či jiná opatření) zajišťující alespoň zachování dosavadní úrovně znečištění. Jde fakticky o úlevu proti přísné zákonné konstrukci nepřekročitelných imisních limitů a možnost umístění nového zdroje i tam, kde by v souladu se zákonem povolen být nikdy nemohl. Výtky Městského soudu v Praze, který zrušil výše uvedené územní rozhodnutí v oblasti s překročenými imisními limity, vůči orgánu ochrany ovzduší jsou tak vlastně institucionalizovány tímto zákonným požadavkem. Soukromoprávně dohodnutá kompenzační opatření se pak musí promítnout do podmínek povolení nového zdroje, případně i do zdroje stávajícího, na kterém se kompenzuje.
Dalšími nepřímými nástroji ke snižování nadlimitní zátěže určité oblasti je princip dočasných povolení (maximálně na 15 let, v případě spaloven odpadů na 5 let) a možnost změny nebo zrušení povolení z podstatných důvodů. Rovněž bude odstraněna úřady i veřejností tolik kritizovaná vázanost změny povolení orgánu ochrany ovzduší na změnu stavebního či obdobného povolení.
REGULACE DOPRAVY
Nová právní úprava se snaží zareagovat i na dosud v zákoně zcela opomíjený zdroj znečišťování ovzduší, kterým je silniční doprava. Přitom její vliv na kvalitu ovzduší neustále stoupá vzhledem k pokračujícímu nárůstu výkonů především individuální automobilové dopravy.3) V návrhu zákona se objevuje několik nástrojů, které by měly na tuto skutečnost zareagovat. Zejména je to vydávání povolení orgánu ochrany ovzduší k umístění stavby dopravní komunikace a zakotvení konceptů tzv. nízkoemisních zón a zpoplatnění vjezdu do center měst. Tyto dva koncepty úspěšně fungují například v 26 německých městech, Stockholmu, Londýně (více info na www.lowemissionzones.eu). Je vhodné, respektive kvůli trvalému překračování imisních limitů v centrech měst přímo nutné, jej aplikovat v českém prostředí.
PROGRAMY ZLEPŠOVÁNÍ KVALITY OVZDUŠÍ
Dosavadní zkušenosti s fungováním krajských programů zlepšování kvality ovzduší (PZKO) ukázaly jejich zásadní nedostatek - neefektivita z důvodu koncepčnosti (rozuměj nezávaznosti) a nedostatečné provázanosti s územním plánováním a povolovacími procesy na jednotlivé zdroje znečišťování ovzduší. PZKO budou zahrnovat kromě obecné části také část závaznou. Ta bude obsahovat emisní stropy pro vymezená území a vybrané kategorie zdrojů, které se v dané oblasti na imisní situaci podílejí nejvýznamnějším způsobem. Z PZKO musí vycházet orgány ochrany ovzduší při povolování nových zdrojů znečišťování ovzduší, stejně jako by mělo být zásadním podkladem pro orgány územního plánování. Další novinkou je změna subjektu, který krajské programy pořizuje. Je jím MŽP ve spolupráci s daným krajem.
Poznámky
1) Viz rozsudek čj.: 10 Ca 32/2006 - 143. Soud stavebnímu úřadu, resp. orgánu ochrany ovzduší nevytýká samotný souhlas s umístěním stavby za situace, kdy jsou imisní limity pro některé znečišťující látky překročeny. Nedostatek však spatřuje v absenci závazných podmínek tohoto souhlasu, které by (podloženy příslušnými důkazy) přispěly ke snížení zatížení dotčeného území na únosnou úroveň, tedy na úroveň imisních limitů. Stavebnímu úřadu pak soud vytýká, že jednotlivá podkladová stanoviska (zejména k hlukovému a imisnímu zatížení území) nehodnotil ve svém souhrnu, zvláště v případě, když se již současná zátěž blíží nebo dokonce překračuje limitní hodnoty.
2) Viz článek Bernard, M.: Jak imisní situace nehraje s emisními limity, Via Iuris online, 19.12. 2007 http://www.viaiuris.cz/index.php?p=msg&id=191
3) Podle klasifikace NFR se silniční doprava podílela v roce 2006 na emisích NOx 32 %, VOC 23 %, PM10 33 % a PM 2,5 46 %, v roce 2007 se podílela na emisích prašných částic společně s otěry pneumatik a sekundárním znečištěním 34 %, u NOx rovněž 34 %.
MICHAL BERNARD
odbor ochrany ovzduší Ministerstva životního prostředí ČR
Základní body, které byly zadáním pro přípravu nového zákona
individuální přístup k významným zdrojům znečišťování ovzduší,
řešení dosud opomíjených kategorií zdrojů,
možnost širšího využití plánů snižování emisí a emisních stropů (na zdroj, provozovnu, skupinu zdrojů a území),
zpřísnění emisních limitů a technických požadavků na provoz zdrojů v návaznosti na kvalitu ovzduší,
zpřísnění požadavků na kvalitu paliv,
zefektivnění programů snižování emisí,
revize systému poplatků (posílit stimulační a zachovat fiskální funkci).
