Proč neprodávat obecní cestu

Veřejný ochránce práv se ve své praxi v oblasti práva pozemních komunikací setkává s velkým počtem případů, u nichž lze dosledovat počátek sporu v prodeji obecního pozemku do soukromých rukou. Nejčastěji jde o odkupy do rukou osob vlastnících nemovitost v bezprostřední blízkosti prodávaného...

Veřejný ochránce práv se ve své praxi v oblasti práva pozemních komunikací setkává s velkým počtem případů, u nichž lze dosledovat počátek sporu v prodeji obecního pozemku do soukromých rukou. Nejčastěji jde o odkupy do rukou osob vlastnících nemovitost v bezprostřední blízkosti prodávaného obecního pozemku. V kupních smlouvách bývá tradičně uvedeno, že na převáděném pozemku neváznou práva třetích osob apod. Noví vlastníci pak logicky předpokládají, že s pozemkem mohou nakládat dle vlastního uvážení, tedy jej oplotit či jinak chránit před užíváním třetích osob. V okamžiku, kdy jejich úmysl vyjde najevo, ozvou se sousedé (vlastníci nemovitostí v okolí), kteří byli zvyklí původně obecní pozemek využívat jako cestu. Tyto spory jsou charakteristické tím, že v sobě nesou jak prvek soukromoprávní v podobě narušených sousedských vztahů, tak veřejnoprávní, jelikož je to nakonec znovu obec, kdo jak nástroji samosprávy, tak především v přenesené působnosti v pozici silničního správního úřadu, musí vzniklý problém řešit. Hledání řešení je obtížné a jednotlivé strany mají různý názor na to, co je a není spravedlivé.

ÚVOD DO PRÁVNÍ PROBLEMATIKY

Obce jako jednotky územní samosprávy mohou vlastnit svůj majetek [§ 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů] a zákon o pozemních komunikacích (zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů) v § 9 dokonce výslovně stanoví, že místní komunikace jsou ve vlastnictví obcí, na jejichž území se nacházejí. Obce dále mohou vlastnit též komunikace účelové, jelikož ty mohou být ve vlastnictví jakékoli fyzické či právnické osoby. Naopak obce nemohou být vlastníky silnic a dálnic, ty jsou podle uvedeného ustanovení zákona o pozemních komunikacích ve vlastnictví krajů a státu. Kromě pozemků, na kterých se nacházejí pozemní komunikace, tj. takové cesty, jež splňují kritéria zákona o pozemních komunikacích a na které je ze zákona zajištěn veřejný přístup. Pochopitelně obce mohou vlastnit i pozemky, po kterých žádná cesta nevede, nebo sice vede, ale o pozemní komunikaci nejde (může se jednat o nejrůznější travnaté plochy, zahrady, manipulační plochy, výletní stezky apod.).

Z uvedeného vyplývá, že obce jako vlastníci pozemků, které již jsou nebo mají potenciál být využívány k dopravním účelům, mohou výrazně ovlivnit ráz svého území a pestrost (množství) pěšin a cest. Záleží jen na nich, zda ve prospěch fenoménu zvaného genius loci přispějí ke zvýšení počtu užívaných cest nejen jako nezbytných přístupových komunikací k nemovitostem, ale i tras k procházkám, cyklistice apod. Měly by mít na paměti, že z hlediska práva platí:

Ne každá užívaná a v terénu patrná cesta je pozemní komunikací. V terénu patrná pěšina, vyjeté koleje, položené panely i vyasfaltovaný pruh sice mohou signalizovat, že o pozemní komunikaci půjde, ale samy o sobě nestačí.

Naopak skutečnost, že užívaná cesta není jako pozemní komunikace vedena v pasportu obecních komunikací (místních a účelových) nebo že není jako komunikace označena v katastru nemovitostí, neznamená, že o pozemní komunikaci nejde.

JAK SE SPORY O VEŘEJNÉ UŽÍVÁNÍ ŘEŠÍ

Vzhledem k tomu, že pro právní hodnocení možnosti veřejného přístupu na spornou cestu, je klíčovou otázka, zda se na prodaném pozemku nachází pozemní komunikace, bude muset vzniklý spor primárně řešit obecní úřad. Teprve poté, co bude postaveno najisto, že po pozemku pozemní komunikace nevede, měli by potenciální uživatelé cesty zkusit využít jiné právní nástroje, jak se přístupu domoci - vyvlastnění, spor o věcné břemeno apod.

Proto platí, že vznikne-li mezi vlastníkem pozemku a uživatelem cesty spor o to, zda se na pozemku nachází veřejná cesta, je to obecní úřad, kdo musí v rámci správního řízení¹⁾důkladně zhodnotit a důkazně podepřít své závěry o existenci čtyř nezbytných znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Těmito čtyřmi znaky jsou:

zřetelnost cesty v terénu,

dopravní účel (cesta slouží jako přístup či příjezd k určitým nemovitostem nebo k obhospodařování zemědělských či lesních pozemků),

souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním (byť konkludentní, tj. mlčky daný), přičemž souhlas původního vlastníka zavazuje i vlastníky budoucí (s výjimkou restitucí a podobných specifických situací, kdy původním vlastníkem byla veřejnoprávní korporace nebo vlastník sice byl soukromá osoba, avšak cesta vznikla v době totality, kdy vlastnické právo se smrsklo na tzv. holé vlastnictví a vlastník pozemku neměl moc nad způsobem využívání pozemku),

nezbytná komunikační potřeba (cesta není pouhou cestou z pohodlí - snadno postradatelnou zkratkou).

Zatímco první dva znaky lze vyčíst přímo ze zákona o pozemních komunikacích, zbylé dva znaky jsou dotvořeny judikaturou, tedy rozhodovací činností soudů (zejména Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu). V podrobnostech k jednotlivým znakům pozemní komunikace odkazuji na internetové stránky veřejného ochránce práv www.ochrance.cz, kde lze nalézt jak text Sborníku stanovisek ochránce č. 7 pod názvem Veřejné cesty II (v němž se ochránce pokusil téma zobecnit a srozumitelnou formou popsat), tak i závěry ochránce ke konkrétním kauzám. Je vhodné zdůraznit, že správní řízení o deklaraci pozemní komunikace je pro malé obce jak po stránce procesní, tak hmotné nesmírně složité a není neobvyklé, že tato řízení trvají i několik let a v průběhu této doby dochází k eskalaci sousedských sporů.

MOŽNÉ VÝSLEDKY SPORU O EXISTENCI POZEMNÍ KOMUNIKACE

Správní řízení, v němž se řeší otázka zachování veřejného přístupu na obecní cestu prodanou soukromé osobě, může v zásadě skončit dvěma způsoby:

Správní orgány dospějí k závěru, že původně obecní pozemek pozemní komunikací není. V takovém případě »zvítězí« nový majitel, nicméně spor se často pouze přesune do jiné roviny, jelikož původní uživatel cesty se může domáhat nápravy cestou vyvlastnění přístupu apod. Nadto prodejem obecních pozemků dochází k úbytku veřejného prostoru v obci, tedy takových míst, které bez ohledu na »komunikační nezbytnost« mohou lidé užívat.

Správní orgány dospějí k závěru, že se jedná o pozemek, po kterém vede pozemní komunikace, a to třeba i navzdory soukromoprávní klauzuli uvedené v kupní smlouvě, že předmět prodeje je prostý všech právních vad apod. V takovém případě »vítězí« uživatelé a vlastník pozemku se logicky bude na obci domáhat náhrady (jelikož vynaložil peníze na pozemek, který nemůže plně využívat). Minimálně z morálního hlediska lze očekávat, že obec si pozemek odkoupí zpět.

Podle mého názoru ani jeden z předestřených výsledků sporu není pro zainteresované osoby uspokojivý a pro pokojný život v obci žádoucí. S ohledem na výše uvedené by měly obce při úvahách o prodeji obecních pozemků, které mohou sloužit jako přístup k nemovitostem vždy důsledně vážit konkrétní okolnosti a mít na paměti, že soukromý majitel nebude nakloněn užívání svého majetku třetími osobami, anebo i pokud bude, zcela jiný přístup může projevit jeho právní nástupce. A chránit veřejný přístup mohou obce při výkonu státní správy jen u prokazatelně potvrzených pozemních komunikací. V ostatních případech mohou do sporů intervenovat pouze jako mediátor, tedy nezávislý prostředník. A o nezaujatosti vedení obce v případě, že spor vznikl v důsledku prodeje obecního pozemku, mohou mít strany sporu oprávněné pochybnosti.

SHRNUTÍ

Jak jsem uvedla už na začátku, účelové komunikace se od ostatních liší mimo jiné tím, že mohou být ve vlastnictví fyzické nebo právnické osoby. Z právního hlediska tedy nic nebrání obci, aby pozemek s cestou (pokud není cesta zařazena mezi místní komunikace) prodala jiné osobě. Fakticky je to však nemoudrý krok. Obzvlášť to platí, pokud cesta slouží k dopravní obsluze určitých nemovitostí, které jiné napojení nemají buď vůbec, nebo značně ztížené.

Teoreticky je sice i nový vlastník povinen strpět užívání takové cesty veřejností, fakticky to však často odmítá připustit. Argumentuje tím, že obec mu pozemek prodala nezatížený věcným břemenem ani jiným právem zapsaným v katastru nemovitostí a ani jej neupozornila, že by snad předmět koupě měl nějakou jinou právní vadu nebo byl zatížen nějakým omezením. Na základě toho brání dosavadním uživatelům cesty v jejím užívání, klade jim překážky v podobě závor, plotů apod. Obec, která často teprve v této chvíli začne zjišťovat, jaké jsou vlastně její povinnosti na úseku ochrany veřejného užívání pozemních komunikací, je často bezradná. Jednak proto, že oprávněně cítí určitý podíl viny na vzniku vyhrocené situace, jednak proto, že problematika pozemních komunikací je právně složitá, jelikož se tu potkává veřejné právo s právem soukromým. Projevuje se to mimo jiné i tím, že před úřadem zde stojí dvě znesvářené strany (vlastník pozemní komunikace a její uživatelé, kteří s jejím případným uzavřením nesouhlasí) a úloha úřadu tak do značné míry připomíná úlohu soudu při rozhodování sporů.

Jedním ze záměru tohoto článku je proto i poukázat na to, že řešení existence pozemní komunikace představuje pro obecní úřady komplikovaný a nevděčný úkol, že jaksi »není, o co stát«. Podrobněji se problematice odstraňování překážek umístěných na (spornou) pozemní komunikaci věnuje Mgr. Karel Černín ve svém článku «Překážky na veřejných cestách« publikovaném v Moderní obci č. 9/2013.

Optimální stav je tudíž takový, kdy obec vlastní většinu veřejných cest na svém území, a to nikoli jen místních komunikací, ale i komunikací účelových (nebo jen domnělých). Na rozdíl od soukromníka obec má ze zákona povinnost dbát mj. i o dopravní potřeby svých občanů (§ 35 odst. 2 zákona o obcích) a, co je nejdůležitější, většinou ani nemá důvod usilovat nelegálními prostředky o zánik veřejné cesty na svém pozemku. Proto by podle mého názoru měly obce usilovat spíš o zaměřování veřejných cest a jejich získávání do svého vlastnictví, než aby se pozemků zatížených veřejnou cestou zbavovaly. Zanedbatelný finanční přínos bude totiž velmi pravděpodobně v budoucnu vyvážen zvýšenými náklady na vedení správních řízení zmiňovaných v tomto článku.

Poznámka

1) Buď v rámci řízení podle § 142 správního řádu o deklaraci existence pozemní komunikace, anebo v rámci řízení o odstranění pevné překážky z komunikace podle § 29 zákona o pozemních komunikacích.

Mgr. MICHAELA ČERNÍNOVÁ

Kancelář veřejného ochránce práv