Jako osoba zabývající se problematikou veřejné podpory delší dobu sleduji situaci kolem prodeje obecních (městských) bytů a jeho vztahu k pravidlům EU pro poskytování veřejné podpory. Proto jsem si se zájmem přečetl článek Ivana Ryšavého Prodeje obecních bytů: Výrazné slevy už jen vzpomínkou v...
Jako osoba zabývající se problematikou veřejné podpory delší dobu sleduji situaci kolem prodeje obecních (městských) bytů a jeho vztahu k pravidlům EU pro poskytování veřejné podpory. Proto jsem si se zájmem přečetl článek Ivana Ryšavého Prodeje obecních bytů: Výrazné slevy už jen vzpomínkou v Moderní obci č. 9/2005, str. 6 až 7. Tento článek obsahuje řadu důležitých informací, k nimž bych rád připojil některé své poznatky a názory.
VŠECHNO ZLÉ JE K NĚČEMU DOBRÉ
V uvedeném článku je zmíněno, že skutečnost, že některé obce musejí kvůli pravidlům EU v oblasti veřejné podpory měnit pravidla pro prodej bytového fondu, rozčeřila hladinu veřejného mínění a v řadě míst vede ke sporům uvnitř některých zastupitelstev.
Jako bývalý zaměstnanec Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) mohu potvrdit, že dodržování pravidel pro poskytování veřejné podpory v jednotlivých členských státech EU považuje Evropská komise (EK) - konkrétně její Generální ředitelství Soutěž - za klíčové. A nejnovější dokumenty Evropské komise týkající se této oblasti ukazují, že tento postoj se v nejbližší době nezmění. K dodržování pravidel pro poskytování veřejné podpory se ČR zavázala již před svým vstupem do EU podpisem asociační dohody. Ze svých zkušeností mohu potvrdit, že představitelé EK na řadě jednání neustále upozorňovali zástupce ČR, jak je nezbytné rozšířit povědomí o respektování pravidel veřejné podpory na všech úrovních veřejné správy včetně samospráv.
Článek také zmiňoval výhrady proti opožděnému postupu Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) a ÚOHS, které měly zaslat upozornění na nebezpečí porušení předpisů EU v souvislosti s privatizací bytů až rok poté, co nabyl účinnosti zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory. Je jistě možné mít výhrady proti postupům nejrůznějších orgánů státní správy, tj. i výše uvedených, a dovedu si představit, že komunikace mezi nimi a samosprávami má daleko k ideálu. Zároveň však musím podotknout, že problematika veřejné podpory není v ČR žádnou novinkou. Tato pravidla se u nás aplikují přinejmenším od 1. 5. 2000, kdy nabyl účinnosti tehdejší zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře (k 1. 5. 2004 byl zrušen právě uvedeným zákonem č. 215/2004 Sb.). Ten zakotvoval prakticky stejný postup, jaký je nyní pouze s tím rozdílem, že místo Evropské komise veřejnou podporu posuzoval ÚOHS.
Na reakcích některých představitelů samospráv a jejich vyjádřeních ve smyslu "co že to ta veřejná podpora vlastně je" se tak bohužel ukazuje, že problematiku veřejné podpory nebrali příliš vážně. Musím konstatovat, že na seminářích, které jsem na toto téma pro samosprávy připravil, byli mezi účastníky převážně řadoví úředníci. Jejich znalosti pravidel veřejné podpory se rapidně zvyšují, nikoliv (až na výjimky) členů zastupitelstev, rad apod. Proto lze situaci, kdy privatizace bytového fondu a její spojitost s veřejnou podporou vnáší do odpovědných zastupitelstev řadu otázek, považovat za svým způsobem přínosnou, neboť jsou to obecní, městská a krajská zastupitelstva či rady, které jsou příslušnými orgány pro poskytnutí veřejné podpory. Navíc je to právě příslušný poskytovatel (obec, město, kraj apod.), který odpovídá za to, že byly všechny povinnosti vyplývající z pravidel EU pro veřejnou podporu splněny. Tento fakt již v citovaném článku zazněl.
PROČ JE ZNALOST PRAVIDEL NEZBYTNÁ
Ovšem považuji za nutné poněkud poopravit konstatování, že občanům žádné riziko v případě nedodržení pravidel pro veřejnou podporu ze strany poskytovatele nehrozí.
V právu EU totiž platí princip, že příjemce veřejné podpory (v tomto případě příslušné družstvo, případně jiná právnická osoba založená stávajícími nájemci) si musí ověřit, zda jím přijatá veřejná podpora byla poskytnuta v souladu s předpisy EU (jde především o to, zda veřejná podpora byla před jejím poskytnutím oznámena Evropské komisi a shledána slučitelnou se společným trhem). V případech, kdy EK zjistí, že došlo k poskytnutí protiprávní veřejné podpory, a tu by následně shledala neslučitelnou se společným trhem, byl by příjemce veřejné podpory povinen tuto veřejnou podporu navrátit spolu s příslušným úrokem. A to bohužel i v případech, kdy poskytovatel porušil svoji povinnost.
Povinnost navrátit protiprávní a zároveň neslučitelnou veřejnou podporu platí, i kdyby měl příslušný příjemce zbankrotovat. V našem případě by tuto povinnost mělo družstvo (jiná právnická osoba) tvořeno občany - stávajícími nájemci. Pokud by tedy suma navracené veřejné podpory dosahovala značné výše a příslušný subjekt by neměl odpovídající částku v hotovosti, musel by prodat svůj majetek (aktiva), kam by nepochybně spadaly i předmětné byty. Poškození občané by se potom chtěli nepochybně "hojit" na příslušné samosprávě. I tyto argumenty myslím potvrzují, že znalost pravidel pro veřejnou podporu je pro představitele samospráv nezbytná kvůli předcházení budoucím soudním sporům a žalobám ve věci náhrady škody.
JDE VŮBEC O VEŘEJNOU PODPORU?
V médiích, ale i oficiálních vyjádřeních příslušných orgánů se objevil názor, že prodej obecních (městských) bytů družstvům či jiným právnickým osobám založeným nájemci bytů za cenu nižší než tržní může zakládat veřejnou podporu. To koneckonců potvrzuje i dokument Informace k prodeji obecního bytového fondu, který je na webové stránce ÚOHS.
Čím však více o dané problematice přemýšlím, tím intenzívněji se přikláním k závěru, že v daném případě o veřejnou podporu nejde. Pro tento závěr se pokusím předložit následující argumenty.
Pokud jsem celou situaci správně pochopil, uvedený právní názor MMR a ÚOHS měl vzejít z jednání s úředníky Evropské komise. Protože jsem tomuto jednání přítomen nebyl, nemohu na jeho závěry adekvátně reagovat. Ale vím, že úředníci EK na takových schůzkách oficiální stanoviska nesdělují. Takže jejich předběžné vyjádření o tom, že privatizace bytového fondu za sníženou cenu zakládá veřejnou podporu samo o sobě, nemusí příliš znamenat. To, zda určité podpůrné opatření zakládá veřejnou podporu, lze definitivně dovozovat až z rozhodnutí Evropské komise, které je navíc přezkoumatelné soudy EU. Z tohoto důvodu bych byl nerad, aby se názor z pracovní schůzky stal jakýmsi axiomem bez toho, aniž bychom přemýšleli o jiných aspektech a variantách.
Z čl. 87 odst. 1 Smlouvy Evropského společenství (viz rámeček) vyplývá, že za veřejnou podporu jsou považovány výhody ze strany orgánů veřejné správy či jimi kontrolovaných subjektů určitým podnikům či odvětvím výroby, za předpokladu, že ohrožují soutěž a mají dopad na obchod mezi členskými státy EU. Podnikem se podle judikatury Evropského soudního dvora rozumí jakákoliv entita bez ohledu na její právní status či způsob financování, která vykonává tzv. ekonomickou aktivitu. Tou je třeba rozumět činnost, která má na příslušném trhu konkurenci.
V daném případě zastávám názor, že podmínky privatizace bytového fondu nezpůsobují zvýhodnění podniků, a to hned ze dvou důvodů.
Zaprvé, právo EU nepovažuje za veřejnou podporu výhody směřující fyzickým osobám (ovšem nikoliv například fyzickým osobám podnikatelům, svobodným povoláním aj.). Tuto skutečnost potvrzuje konec-konců i rozhodnutí Evropské komise v případě podpory ze strany MMR hypotečním splátkám ve prospěch fyzických osob mladších 36 let na pořízení prvního bydlení (případ NN 52/2005). Navíc podle ustálené judikatury evropských soudů platí princip, že příslušné opatření je třeba posuzovat na základě jeho účinku, nikoliv podle jeho primárního cíle. Proto je namístě si položit otázku: Dochází ve skutečnosti ke zvýhodnění družstev či jiných právnických osob, nebo stávajících nájemců?
Úplně přesně sice neznám privatizační podmínky jednotlivých samospráv, ale je patrné, že se používá osvědčený model privatizace bytového fondu z druhé poloviny 90. let, kdy samosprávy preferovaly prodej právnickým osobám (družstvům, společnostem s ručením omezeným apod.) založeným stávajícími nájemci. Prodejem celého objektu se šetřily náklady a odpadly zdlouhavé právní procedury spojené s převody jednotlivých bytových jednotek. Tyto právnické osoby spíše tvořily jakýsi mezičlánek mezi stávajícími nájemci a samo-správami. Navíc ceny bytů v jednotlivých domech - pokud se nemýlím - nebyly hrazeny z rozpočtů vzniklých právnických osob, ale "z kapes" nájemců (zaplacení ceny bytu bylo bráno zpravidla jako členský vklad do družstva). Proto se domnívám, že podpůrná opatření formou zvýhodněné ceny nesměřovala právnickým osobám, nýbrž nájemcům, tj. nikoliv podnikům.
Zadruhé, jak jsem již výše uvedl, pro podnik je charakteristický výkon ekonomické aktivity. Ze zmíněného dokumentu ÚOHS vyplývá, že za ni by mohl být pokládán nájem bytů nově vzniklými právnickými osobami, tedy činnost konkurující ostatním vlastníkům bytů. Je otázkou, zda o konkurenci v daném případě jde. Přestože tuto skutečnost nelze absolutně vyloučit a je třeba rozlišovat mezi družstvy a jinými právnickými osobami, které na trhu existují dlouhodobě a disponují dostatečným kapitálem pro svůj rozvoj a rozšiřování aktivit, ve většině případů půjde o nově vzniklé subjekty, které byly založeny toliko za účelem uspokojování bytových potřeb fyzických osob - stávajících nájemců. Z tohoto důvodu o jakékoliv konkurenci privátních vlastníků nemůže být v zásadě ani řeči. Navíc, pokud je problémem nájemní vztah, který v podstatě zakládá právní titul pro užívání bytu dotčeným nájemcem, pak si kladu otázky: Jak by se měla situace, kdyby šlo například o jiný právní vztah zakládající právo na užívání bytu, který by byl bezplatný? Docházelo by i v takových případech ke konkurenci privátních vlastníků? Nevím, zda tento případ příslušné orgány rozebíraly i z tohoto hlediska. Mám ovšem za to, že by zmíněná otázka v jednáních s Evropskou komisí, která s největší pravděpodobností ještě proběhnou, měla určitě zaznít.
FLEXIBILITA, KTERÁ ZASLOUŽÍ POCHVALU
Článek Ivana Ryšavého rovněž hovoří o tom, že samosprávy mění původní privatizační postupy a hodlají jednotlivé byty prodávat v souladu se zákonem č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, ve znění pozdějších předpisů. S tímto postupem lze souhlasit, neboť vylučuje existenci veřejné podpory. To potvrzuje i zmíněný materiál ÚOHS.
Změny postupů však považuji za důležité i z jiného důvodu. ČR je poměrně novým členem EU a až na výjimky naše samosprávy s řízením o veřejné podpoře před Evropskou komisí nemají příliš velké zkušenosti. Od zahraničních kolegů vím, že i původní členské státy EU musely v řadě případů měnit podmínky u ad hoc veřejných podpor i programů veřejné podpory tak, aby je Evropská komise vůbec schválila. Z toho plyne, že ne vždy lze na podmínkách navrhovaného opatření bezvýjimečně trvat, někdy je třeba se požadavkům EK přizpůsobit, aby podpůrná opatření bylo možné vůbec uvést v "život". Proto považuji kroky samospráv vyhýbající se potenciálnímu rozporu s pravidly pro veřejnou podporu za více než správné, přestože dochází ke změně již zaběhnutých pravidel.
CO BYCH OSOBNĚ DOPORUČIL PŘEDSTAVITELŮM SAMOSPRÁV
Je to určitě paradox, že diskuse kolem pravidel pro poskytování veřejné podpory se rozšířila až v souvislosti s privatizací bytového fondu, přičemž velké kauzy (restrukturalizace bank, investiční pobídky a další) ponechávaly veřejnost poměrně chladnou. Je tak zcela evidentní, že nyní jde o citelný zásah do každodenního života občanů - potenciálních voličů vrcholných představitelů samospráv.
Definitivní závěr, zda je privatizace bytového fondu samospráv za cenu nižší než tržní veřejnou podporou, může dát pouze Evropská komise, a to v rámci příslušného řízení. Bohužel situace je natolik nejasná, že mohou mít pravdu ti, co daný případ považují za veřejnou podporu, ale i ti, co tvrdí opak. Pokusil jsem se nastínit argumenty, které hovoří pro "nepodporu".
Kdybych byl na místě odpovědných představitelů samospráv, využil bych postup podle již zmíněného zákona č. 72/1994 Sb. Je samozřejmě možné, že někteří budou trvat na původních podmínkách a budou je chtít u Evropské komise prosadit. Ovšem upozorňuji, že řízení před EK může být poměrně dlouhé a může být vyžadováno množství doplňujících informací.
V článku byla rovněž zmíněna možnost využití pravidla de minimis. I tato varianta je možná. Osobně bych ji však příliš nepreferoval. Přestože toto pravidlo umožňuje se Evropské komisi vyhnout, musí docházet ke sledování příslušných částek, dodržování stropů apod. A ruku na srdce: Čím více administrativy, tím více potenciálních chyb. V daném případě by se tak mohlo stát, že jakýkoliv subjekt (v právu EU se užívá pojem "zainteresovaná strana") by si mohl u EK stěžovat, že pravidlo de minimis je porušováno. A výsledek? Šetření Evropské komise a příslušná samospráva se ocitne tam, kde původně nechtěla být. Takže, vážení představitelé samospráv, existuje-li možnost se legálně pravidlům v oblasti veřejné podpory vyhnout, učiňte tak. Myslím, že budete mít ještě řadu příležitostí tato pravidla aplikovat.
MICHAEL KINCL
právník, soudní znalec se specializací na veřejnou podporu
Vymezení veřejné podpory
Článek 87 odst. 1 Smlouvy Evropského společenství vymezuje veřejnou podporu takto: "Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak."
Zdroj: Smlouva o založení Evropského společenství
