Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, opravňuje v § 82 písm. a) každého člena zastupitelstva obce podávat zastupitelstvu obce nebo radě obce návrhy na projednání. Ve vztahu k zastupitelstvu obce zákon toto právo dále upřesňuje v § 95, když rozlišuje předkládání návrhů k...
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, opravňuje v § 82 písm. a) každého člena zastupitelstva obce podávat zastupitelstvu obce nebo radě obce návrhy na projednání. Ve vztahu k zastupitelstvu obce zákon toto právo dále upřesňuje v § 95, když rozlišuje předkládání návrhů k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva obce (§ 94 odst. 1) a podávání návrhů k zařazení na program v průběhu zasedání zastupitelstva obce (§ 94 odst. 2). Z pochopitelných důvodů však zákon podrobnosti podávání návrhů ani způsob jejich vyřízení blíže neupravuje a ponechává tak poměrně širokou možnost regulace v jednacím řádu zastupitelstva obce (§ 96) nebo rady obce (§ 101 odst. 4), případně v ad hoc přijatém rozhodnutí těchto orgánů. Jakékoli zastupitelstvem zvolené řešení však musí vždy respektovat podstatu tohoto práva, která sice nespočívá v povinnosti jakýkoli podaný návrh vždy věcně projednat, ale v povinnosti zastupitelstva nebo rady obce se s předloženým návrhem seznámit a následně rozhodnout, zda jej věcně projedná, tj. zda jej zařadí do programu svého zasedání nebo schůze.
Při uplatňování tohoto práva přitom mohou nastat různé situace. V souladu se systematikou § 94 zákona o obcích se proto budeme nejdříve zabývat způsobem vyřízení návrhů podaných před připravovaným zasedáním zastupitelstva obce a následně návrhy podanými v průběhu tohoto zasedání. Pozornost přitom zaměříme na zasedání zastupitelstva obce s tím, že o případných odchylkách ve vztahu k předkládání návrhů radě obce bude stručně pojednáno v závěru tohoto textu.
NÁVRHY NA PROGRAM ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE
Člen zastupitelstva obce může využít svého práva a podávat návrhy na projednání především před zasedáním zastupitelstva. Tomuto právu odpovídá, jak jsem již uvedl, povinnost zastupitelstva rozhodnout, zda návrh na svůj program skutečně zařadí, tj. zda jej věcně projedná. Návrh podaný členem zastupitelstva proto musí být předložen zastupitelstvu, které jediné může takové rozhodnutí učinit. O (ne)zařazení návrhu na program připravovaného zasedání zastupitelstva tedy nemůže »závazně« rozhodnout rada obce (ani starosta obce v obcích, v nichž není zastupitelstvo obce voleno), byť podle § 102 odst. 1 zákona o obcích připravuje návrhy na jednání zastupitelstva obce.
Pokud obec obdrží návrh člena zastupitelstva na projednání určité záležitosti, je vhodné jej »bez dalšího« zařadit do návrhu programu připravovaného zasedání zastupitelstva, který musí být zveřejněn v souladu s § 93 odst. 1 zákona o obcích na úřední desce obecního úřadu nejméně sedm dní před tímto zasedáním. V některých obcích se vžila praxe, při níž je návrh programu rozdělen do dvou částí - body programu navržené (schválené) radou nebo starostou obce a body programu navržené zastupiteli obce. Takové rozdělení je možné, nikoli však nutné. Podstatné je, že rada obce nemůže při schvalování návrh programu zastupitelstva požadavky zastupitele opomenout. Lze položit i otázku, zda obec může alespoň upravit formulaci návrhu bodu programu, která byla předložena zastupitelem, např. je-li podle názoru rady obce znevažující či zavádějící nebo obsahuje-li hodnoticí stanovisko předkladatele. Taková modifikace se obecně připouští, pokud však zachová smysl a obsah předloženého návrhu. Např. je možné návrh zastupitele, znějící »Projednání podvodného prodeje obecních pozemků obce starostou obce«, formulovat způsobem, který předem nevyjadřuje subjektivní postoj předkladatele.
Protože podle § 93 odst. 1 zákona o obcích musí být informace o připravovaném zasedání, včetně návrhu programu, zveřejněna nejméně sedm dní předem, a protože součástí zveřejněného návrhu programu by měl být i návrh předložený zastupitelem, může být sporné, jakým způsobem vyřídit požadavky zastupitelů, které byly obci doručeny až po zveřejnění této informace. Praxe není zcela jednotná, lze se setkat s přístupem, jenž zařazení takového návrhu na »nejbližší« zasedání nepřipouští z důvodu rozporu s § 93 odst. 1 zákona o obcích, stejně tak ale existuje i přístup, jenž naopak jejich zařazení vyžaduje, neboť ani povinnost plynoucí z § 93 odst. 1 zákona o obcích nevylučuje, aby k rozšíření návrhu programu oproti návrhu, který byl zveřejněn, došlo až v průběhu samotného zasedání (srov. § 94 odst. 2 zákona o obcích a nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02). Správný je spíše přístup na druhém místě, který umožňuje realizaci práva zastupitele v plném rozsahu. Je na obci, zda o takto podaný návrh rozšíří informaci zveřejněnou na úřední desce (např. dopsáním na zveřejněný dokument, samozřejmě s údajem o tom, že jde o dodatečné rozšíření návrhu), nebo zda je tento návrh prezentován až v rámci zahájeného zasedání zastupitelstva při schvalování návrhu programu. Je však možné připustit i modifikaci v jednacím řádu zastupitelstva obce, jenž by stanovil mezní lhůtu, do níž je nutné návrh na zařazení do programu aktuálně připravovaného zasedání doručit obci (s tím, že opožděně podaný návrh by byl bez dalšího zařazen na v pořadí další zasedání). Pokud by zastupitel přesto trval na zařazení návrhu na nejbližší zasedání, musel by využít svého práva plynoucího z § 94 odst. 2 zákona o obcích a navrhnout rozšíření programu přímo při probíhajícím zasedání sám (viz dále).
Zákon o obcích nestanoví formu ani náležitosti podaného návrhu, i ty však může upravit jednací řád. Pokud tak neučiní, může zastupitel volit jakoukoli formu, byť nejčastější bude forma písemná. Jednací řád může stanovit nejen formu (např. povinná písemná forma), ale i způsob doručení (např. v listinné nebo elektronické podobě apod.), jakož i přiměřené náležitosti takového návrhu (např. povinnost v rámci předloženého návrhu navrhnout i formulaci usnesení, pokud povaha podaného návrhu předpokládá projednání věci přijetím usnesení, nebo povinnost opatřit návrh odůvodněním či předkládací zprávou). Sporné může být, jak návrh vyřídit v situaci, kdy nebude tyto požadavky splňovat. Asi by nebylo na místě jej bez dalšího odmítnout (např. rozhodnutím starosty). I takový »nedostatečný« návrh by měl být předán zastupitelstvu k posouzení, zda jej věcně projedná či nikoli (případné formální nedostatky nicméně mohou zastupitelé zohlednit a podaný návrh právě kvůli nim odmítnout projednat).
Z ustanovení § 95 odst. 1 zákona o obcích vyplývá, že každé zasedání by mělo mj. mít schválený program (slovy zákona pořad). Právu zastupitele podat návrh na projednání proto odpovídá povinnost zastupitelstva rozhodnout, zda navrženou záležitost projedná či nikoli, tedy zda ji na svůj program zařadí. V praxi je obvykle schvalován návrh jedním rozhodnutím v podobě předložené radou či starostou, nic však nebrání, aby zastupitelstvo rozhodovalo o schválení programu po částech, např. aby nejdříve hlasovalo o návrhu programu předloženého radou a následně o jeho doplnění o jednotlivé body navržené zastupiteli před zasedáním. Teoreticky nic nebrání ani větší benevolenci zastupitelstva, při níž by jednací řád předem deklaroval, že každý návrh předložený zastupiteli bude bez dalšího věcně projednán např. v rámci jednoho souhrnného bodu »návrhy zastupitelů«.
Pokud zastupitelstvo navržený bod na svůj program zařadí, může být položena otázka, zda musí být hlasováno i o usnesení, které zastupitel s podaným návrhem spojil, či zda postačí, pokud je »otevřena« diskuse a po jejím ukončení je bez dalšího zahájeno projednávání dalšího bodu. Ani zde nedává zákon výslovnou odpověď, lze mít nicméně zato, že logickou součástí práva zastupitele navrhovat body k projednání je i jeho oprávnění navrhnout konkrétní rozhodnutí (usnesení), jímž má být projednání věci ukončeno. Součástí projednání bodu by tedy mělo být i případné hlasování o usnesení navrženém zastupitelem (nebo o pozměňovacích návrzích z průběhu diskuse).
Má-li zastupitel právo podat návrh na zařazení do programu zasedání zastupitelstva obce, nepochybně má taktéž právo tento návrh vzít zpět. Jednostranné zpětvzetí návrhu je možné až do okamžiku, než zastupitelstvo svým hlasováním návrh na program zařadilo. Poté je možnost jednostranného zpětvzetí sporná, mělo by s ním souhlasit celé zastupitelstvo svým hlasováním (pokud návrh do programu zařadilo, je totiž výlučně v jeho dispozici i jeho »vyřazení« z programu). Na druhou stranu by bylo možné připustit i výslovné ustanovení jednacího řádu, které by zastupiteli dávalo možnost jednostranného zpětvzetí kdykoli až do projednání jím podaného návrhu. Jednací řád schvaluje zastupitelstvo obce, a pokud se o své vlastní vůli vzdá takového procedurálního rozhodování ve prospěch navrhovatele, jistě v tomto postupu nelze shledávat porušení zákona.
PODÁVÁNÍ NÁVRHU V PRŮBĚHU ZASEDÁNÍ
Podle § 94 odst. 2 zákona o obcích o zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne zastupitelstvo obce. Člen zastupitelstva je tedy oprávněn v zásadě kdykoli v průběhu zasedání (nestanoví-li jednací řád jinak) učinit návrh na zařazení nového bodu programu a zastupitelstvo o rozšíření svého programu musí hlasovat. V minulosti bylo takové dodatečné rozšíření programu konfrontováno s § 93 odst. 1 zákona o obcích, neboť nově zařazované body nemohly být součástí zveřejněného návrhu programu, Ústavní soud nicméně v tomto postupu neshledal porušení zákona, resp. ústavního pořádku (viz výše zmíněný nález).
Protože jednání zastupitelstva probíhá ústně (byť tak zákon nestanoví výslovně, vyplývá tento znak z právní úpravy), je zastupitel oprávněn návrh na zařazení nového bodu na program probíhajícího zasedání učinit rovněž ústně. Problematické by proto bylo takové ustanovení jednacího řádu, které by toto právo podmiňovalo písemným návrhem, neboť oprávnění rozšiřovat program v průběhu zasedání by mělo sloužit především k »operativním reakcím« na průběh zasedání, a ty by zřejmě bylo jen obtížně možné předem písemně připravit.
Jednací řády se často snaží návrhové právo zastupitele usměrnit »vykázáním« těchto návrhů na začátek zasedání do té části, v níž je schvalován program zasedání. I taková úprava se však jeví s ohledem na podstatu tohoto oprávnění jako problematická, neboť potřeba doplnění programu se často může ukázat až v průběhu zasedání. Ne že by v takovém případě zastupitelstvo nemohlo program svým hlasováním rozšířit i v průběhu zasedání navzdory jednacímu řádu (i jednací řád je schvalován usnesením zastupitelstva a v takovém případě by se jednalo o jakousi ad hoc učiněnou výjimku), zpravidla však zastupitelům (především těm opozičním) vůbec nebude s odkazem na jednací řád dána možnost, aby návrh na rozšíření programu během zasedání přednesli. »Vykázání« návrhů zastupitelů na doplnění programu pouze na začátek zasedání proto lze považovat za nepřípustně limitující faktickou realizaci tohoto práva zastupitele.
Na druhou stranu však nepochybnou součástí pravidel zasedání zastupitelstva je i jeho řádný, rychlý, efektivní a hospodárný průběh. Je proto jistě možné, aby jednací řád rozumným způsobem návrhové právo zastupitele modifikoval tak, aby podávání návrhů na zařazení nových bodů nebylo možné kdykoli v průběhu zasedání, tj. při projednávání jakéhokoli bodu zasedání. Jednací řád by tedy mohl zastupitele při podávání návrhů na doplnění programu usměrnit tím, že kromě jejich podávání v rámci schvalování návrhu programu (na začátku zasedání) by každý zastupitel byl oprávněn takový návrh podat po vyčerpání schváleného programu, tedy v závěru zasedání (např. v rámci k tomu specificky vytvořeného bodu programu). Pokud by takový návrh byl podán, rozhodlo by zastupitelstvo o tom, zda o danou záležitost rozšíří svůj program a věc projedná. Při takové úpravě by tedy zastupitel sice nebyl oprávněn návrhy na doplnění nových bodů podávat v rámci projednávání jiných bodů (pokud by takový návrh přednesl, nebyl by v daném okamžiku projednatelný a zastupitelstvo by o něm nemuselo hlasovat), bylo by mu však umožněno adekvátně reagovat na dosavadní průběh zasedání tím, že navrhne projednání další věci. Je ovšem nutné odlišovat pozměňovací návrhy či protinávrhy podávané v rámci projednávání konkrétního bodu; ty musejí být podávány přímo v průběhu projednávání takového bodu, a to před konečným hlasováním.
Pokud však jednací řád naznačené usměrnění nebude obsahovat, je nutné připustit co nejširší uplatnění návrhového práva zastupitele a akceptovat návrhy na rozšíření programu, které byly vzneseny kdykoli v průběhu zasedání (včetně např. bodu programu různé, diskuse apod.). I v takovém případě však právu zastupitele odpovídá jen povinnost zastupitelstva hlasovat o rozšíření programu, nikoli povinnost tento program skutečně rozšířit. Pokud by tedy zastupitel učinil návrh na rozšíření programu např. v průběhu bodu »diskuse« či »různé«, je vhodné, aby ihned nebo po skončení tohoto bodu zastupitelstvo rozhodlo, zda rozšíří svůj program o nový navržený bod nebo nikoli a jen, pokud návrhu vyhoví, aby přistoupilo k věcnému projednání zastupitelem předložené otázky a případně hlasovalo o navrženém usnesení.
Pro zpětvzetí podaného návrhu platí identická pravidla jako v případě návrhu podaného před zasedáním, tj. návrh může zastupitel vzít zpět kdykoli, dokud o jeho zařazení zastupitelstvo dosud nerozhodovalo, poté jen s jeho souhlasem (případně bez tohoto souhlasu, pokud tak stanoví jednací řád). Není-li zastupitel, který návrh podal a jehož návrh byl na program zasedání zařazen, přítomný, může návrh na »vyřazení« bodu podat jiný člen zastupitelstva obce. O tomto návrhu by však v každém případě měli zastupitelé hlasovat.
NÁVRHY NA SCHŮZI RADY OBCE
S obdobnými požadavky je nutné přistupovat i k právu zastupitele předkládat návrhy na program schůze rady obce. Jedná-li se o člena rady obce, jistě může návrhy předkládat před i v průběhu schůze, jedná-li se o »prostého« člena zastupitelstva obce, může návrhy předkládat pouze před schůzí (snad ledaže by se z vůle rady její schůze účastnil). Jednací řád rady obce může stanovit, že na její schůzi budou předloženy jen ty návrhy zastupitelů (nečlenů rady), které byly doručeny do určitého okamžiku před jejím konáním (typicky z důvodu rozeslání a přípravy podkladových materiálů). Pokud tak jednací řád neučiní, měly by být radě obce předloženy všechny návrhy, které byly doručeny. I v případě návrhů adresovaných radě obce přitom platí, že jejich věcné projednání je závislé na rozhodnutí tohoto orgánu. Povinnost věcného projednání přitom nelze dovodit ani z formulace § 102 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, podle něhož rada obce projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva obce. Toto ustanovení má kompetenční povahu a nelze z něj dovozovat konkrétní povinnost každý návrh projednat.
POZNÁMKA K PRÁVŮM OBČANA OBCE
Výklad o zařazování návrhů členů zastupitelstva obce na projednání zastupitelstvem nebo radou obce by nebyl ucelený, pokud bychom se stručně nezmínili též o právu občana obce předkládat zastupitelstvu a radě obce návrhy na projednání. Podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích má občan obce starší 18 let právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.
Ustálený výklad tohoto ustanovení především dovozuje, že je-li žádost podána »kvalifikovaným způsobem«, tj. je-li podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být zařazena do návrhu programu a musí být zastupitelstvem věcně projednána (tj. musí být »otevřen« příslušný bod jednání, tj. otevřena diskuse), zatímco jde-li o »prostou« žádost, je zcela na zastupitelstvu obce, zda návrh na svůj program zařadí a projedná. To znamená, že režim vyřízení »prosté« žádosti je vlastně identický jako v případě návrhu na projednání věci, který byl podán členem zastupitelstva obce (ostatně, i on je, resp. měl by být, občanem obce).
Naopak jde-li o kvalifikovanou žádost, má takové podání privilegovaný režim v tom, že musí být věcně projednáno. Na druhou stranu právo podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích nedává občanovi obce výslovné oprávnění navrhovat projednání věci přímo v průběhu zasedání. I kdyby tak mohl z vůle zastupitelstva obce učinit a návrh přednést např. v rámci bodu »diskuse občanů«, »různé« apod., tj. vlastně při uplatňování svého práva vyjadřovat na zasedání stanoviska k projednávaným věcem podle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, není zastupitelstvo na rozdíl od návrhu podaného přímo zastupitelem povinno o zařazení takového bodu ihned rozhodnout, neboť je vázáno jen mezní devadesátidenní lhůtou pro celkové vyřízení tohoto požadavku.
V podrobnostech k tomuto právu občana obce lze odkázat na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 Aps 6/2006-76 a ze dne 30. 4. 2008, čj. 3 Aps 1/2008-151 a na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 5. 2006, č. j. 15 Ca 36/2006-35.
ADAM FUREK
právník
