První dvě novely obecního zřízení Dvanáctého listopadu vstoupil zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), do druhého roku svého života. Po prvních dvanácti měsících jeho aplikace již lze zaznamenat a komentovat novou judikaturu. Stejně tak vyvstává potřeba vypořádat se s některými problémy,...
První dvě novely obecního zřízení
Dvanáctého listopadu vstoupil zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), do druhého roku svého života. Po prvních dvanácti měsících jeho aplikace již lze zaznamenat a komentovat novou judikaturu. Stejně tak vyvstává potřeba vypořádat se s některými problémy, které přinesla veřejnosprávní praxe.
Nelze však zapomenout ani na to, že - jak již bývá v našich poměrech zvykem - bez novelizace nepřečkal tento právní předpis ani rok své účinnosti. Zákon o obcích byl totiž v roce 2001 dotčen dvěmi přímými novelizacemi. Stručnou analytickou úvahou o tom, co obcím přinášejí a jaké problémy s nimi souvisejí, se usiluje být právě tato stať.
Národnostní menšiny
První z přímých novel je zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin a o změně některých zákonů, účinný dnem svého vyhlášení ve Sbírce zákonů, tj. od 2. 8. 2001. Tento právní předpis, který na zákonné úrovni provádí zejména ustanovení čl. 24 - čl. 25 Listiny základních práv a svobod, upravuje práva příslušníků národnostních menšin a působnost orgánů veřejné správy (včetně orgánů územních samosprávných celků) ve vztahu k nim. Činí tak přitom jako předpis obecný (lex generalis) a konkrétní úpravu i nadále ponechává značnému množství předpisů zvláštních, mezi něž patří i obecní zřízení či zákon o volbách do zastupitelstev v obcích.
Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin předně přináší do českého právního řádu ve svém ustanovení § 2 zákonnou definici pojmů "národnostní menšina" a "příslušník národnostní menšiny", což je třeba zdůraznit vzhledem k interpretaci a aplikaci některých ustanovení zákona o obcích.
Národnostní menšina je nyní legálně definována jako společenství občanů České republiky žijících na území současné České republiky, kteří se odlišují od ostatních občanů zpravidla společným etnickým původem, jazykem, kulturou a tradicemi, tvoří početní menšinu obyvatelstva a zároveň projevují vůli být považováni za národnostní menšinu za účelem společného úsilí o zachování a rozvoj vlastní svébytnosti, jazyka a kultury a zároveň za účelem vyjádření a ochrany zájmů jejich společenství, které se historicky utvořilo.
Návod pro obce
Příslušníkem národnostní menšiny je ten občan České republiky, který se hlásí k jiné než české národnosti a projevuje přání být považován za příslušníka národnostní menšiny spolu s dalšími, kteří se hlásí ke stejné národnosti. Každý má přitom právo svobodně rozhodovat o své příslušnosti k národnostní menšině.
Uvedené pojmové zpřesnění lze uvítat, neboť dává obcím jasný návod k dosud nejasné interpretaci ustanovení § 29 a § 117 zákona o obcích (například v souvislosti s problematikou ustavování "výboru pro moravskou národnostní menšinu").
Současně novela přináší rozšíření práv národnostních menšin ve vztahu k jimi obývaným obcím, když upravila ustanovení § 29 odst. 2 zákona o obcích, a to tak, že podle jeho nového znění v obci obývané příslušníky národnostních menšin se název obce, jejích částí, ulic a jiných veřejných prostranství a označení budov státních orgánů a územních samosprávných celků uvádějí též v jazyce národnostní menšiny, jestliže se podle posledního sčítání lidu hlásilo k této národnosti alespoň 10 % občanů obce a jestliže o to požádalo peticí nejméně 40 % zletilých občanů obce hlásících se k této národnostní menšině. Právo na označení rovněž v jazyce národnostní menšiny se podle ustanovení § 8 zákona o právech příslušníků národnostních menšin vztahuje i na volební místnosti.
Ve stejném duchu bylo novelou současně upraveno i ustanovení § 117 odst. 3 zákona o obcích, a to snížením procentního podílu zastoupení příslušníků národnostních menšin na daném území, na základě kterého dochází k povinnému zřízení výboru pro národnostní menšiny.
Zákon o obcích nově stanoví, že obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona.
Za zvlášť významnou změnu je třeba považovat doplnění ustanovení 117 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého příslušníci národnostních menšin musí vždy tvořit nejméně polovinu všech členů výboru. Odstraňuje se zjevná nesprávnost dosavadní úpravy, která v některých případech umožňovala, aby výbor pro národnostní menšiny jako kontrolní a iniciativní orgán zastupitelstva obce byl vytvořen bez jakékoliv účasti samotných příslušníků národnostní menšiny.
Z hlediska obcí nelze zapomenout ani na zákonné zakotvení práva příslušníků národnostních menšin na užívání jména a příjmení v jazyce národnostní menšiny (v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o matrikách), práva na užívání jazyka národnostní menšiny v úředním styku a práva na zveřejnění oznámení o době a místě konání voleb stejně jako na další informace pro voliče v jazyce národnostních menšin.
Zákonem o právech příslušníků národnostních menšin byla rovněž upravena skutková podstata přestupku proti občanskému soužití spočívajícímu v omezování nebo znemožňování výkonu práv příslušníků národnostních menšin a v diskriminaci osoby, a to nikoliv pouze z důvodu její příslušnosti k národnostní menšině, ale také z dalších uvedených důvodů.
Finanční kontrola
Druhou novelizaci zákona o obcích přináší, tentokrát s účinností od 1. 1. 2002, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Ten totiž obohatil stávající zákon o obcích o nový § 9a, který zní: Obce zajišťují výkon finanční kontroly podle zvláštního právního předpisu.
Zákon o finanční kontrole je reakcí českého zákonodárce na současný stav velmi nízké účinnosti finanční kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a s tím související výtky ze strany Evropské unie. Ke spolupráci s cílem rozvíjet účinné kontrolní systémy podle standardních metod a postupů Evropských společenství se totiž Česká republika zavázala v Evropské dohodě, zakládající přidružení mezi ČR na jedné straně a ES a jejich státy na straně druhé (viz čl. 84 odst. 2 Evropské dohody).
Uvedeným zvláštním právním předpisem, podle kterého jsou obce povinny zajišťovat výkon finanční kontroly, je dnes právě zákon o finanční kontrole. Podle něj je finanční kontrola součástí systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky a její výkon obcemi jako územními samosprávnými celky spočívá v tzv. veřejnosprávní kontrole a v tzv. vnitřním kontrolním systému.
Zákon o finanční kontrole rozšiřuje působnost obcí o finanční kontrolu dle zvláštního právního předpisu a přitom nestanoví, že jde o působnost samostatnou či přenesenou. To vyvolává pro obce zásadní otázku, zda výkon finanční kontroly obcemi spadá do jejich samostatné či přenesené působnosti. Vzhledem k výše uvedenému konstatuji, že ve smyslu ustanovení § 8 zákona o obcích platí, že v případě finanční kontroly prováděné obcemi jde o činnosti patřící do jejich samostatné působnosti.
Tomuto výkladu odpovídá i znění § 21 zákona o finanční kontrole, podle něhož pokuty uložené podle tohoto zákona jsou příjmem rozpočtu toho orgánu, který je uložil, přičemž pokuty ukládá ten orgán, který kontrolu provádí. Pro tento výklad může svědčit rovněž ustanovení § 9 zákona o finanční kontrole.
Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat:
[*] dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány,
[*] zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností,
[*] včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly,
[*] hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.
Odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly mají vedoucí orgánů veřejné správy v rámci své řídící pravomoci. Při zavádění a řízení finanční kontroly vycházejí z mezinárodně uznávaných standardů, přičemž jsou povinni zejména organizovat finanční kontrolu tak, aby byla zajištěna přiměřená jistota, že tato kontrola podává včasné a spolehlivé informace o hospodaření i dbát, aby finanční kontrolu vykonávali bezúhonní zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady, u nichž nehrozí střet zájmů, zajistit, aby byly vyloučeny nežádoucí zásahy směřující k ovlivnění zaměstnanců vykonávajících finanční kontrolu; určit konkrétní cíle finanční kontroly, sledovat a vyhodnocovat výsledky finanční kontroly a při zjištění nedostatků neprodleně přijímat konkrétní opatření k nápravě, jakož i systémová opatření, která mají za cíl předcházet a včas odhalovat nesprávné operace a jejich příčiny.
Pokud nejsou kritéria pro hodnocení výše uvedených hledisek stanovena právními předpisy, technickými nebo jinými normami, musí být předem určena vedoucím orgánu veřejné správy, a to na základě objektivně zjištěných skutečností.
Vnitřní kontrolní systém
V rámci tzv. veřejnosprávní kontroly obce kontrolují hospodaření s veřejnými prostředky u příspěvkových organizací ve své působnosti, vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují, a jsou povinny vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně jsou obce povinny zajistit prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně, jeho hodnocení. Zákon ve svých ustanoveních dále blíže upravuje i procesní pravidla veřejnosprávní kontroly (viz § 12 - § 23 zákona o finanční kontrole).
Vedoucí orgánu veřejné správy je v rámci zavedení, udržování a prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému povinen zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy, je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika, a zahrnuje postupy pro včasné podávání informací o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.
Ke splnění svých (v předchozím odstavci uvedených) povinností vedoucí orgánu veřejné správy vymezí postavení a působnost organizačních složek obce, organizačních útvarů, vedoucích a ostatních zaměstnanců tak, aby zajistil fungování řídící kontroly a interního auditu. Všichni vedoucí zaměstnanci obce jsou v rámci vymezených povinností, pravomocí a odpovědností povinni zajistit fungování vnitřního kontrolního systému a současně podávat vedoucímu orgánu veřejné správy včasné a spolehlivé informace o výsledcích dosahovaných při plnění stanovených úkolů, o vzniku významných rizik, o závažných nedostatcích v činnosti orgánu veřejné správy a přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě.
Neodmyslitelnou součástí vnitřního kontrolního systému je ze zákona jednak tzv. řídící kontrola složená z kontroly předběžné, průběžné a následné (viz § 26 - § 27 zákona o finanční kontrole) a dále tzv. interní audit jako nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy přímo zajišťované nezávislým útvarem interního auditu (viz § 28 - § 31 zákona o finanční kontrole).
Zavedení systému finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole je povinností vedoucího orgánu veřejné správy do 1. 7. 2002.
Kdo je oprávněn jednat jménem obce?
V případě obcí se jako značně problematické a přitom nesmírně důležité jeví zejména určení toho, kdo má výše uvedené povinnosti jako "vedoucí orgánu veřejné správy" v souvislosti s finanční kontrolou, a to ať už jde o veřejnosprávní kontrolu či vnitřní kontrolní systém. Podle ustanovení § 5 písm. d) zákona o finanční kontrole je totiž vedoucím orgánu veřejné správy osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem územního samosprávného celku. Důvodová zpráva k tomu praví pouze, že "nositelem hlavní odpovědnosti u orgánu veřejné správy je monokratický nebo kolegiátní orgán. Jedná se nejčastěji o jmenovaného vedoucího (ministr, ředitel, předseda, přednosta), ale také jiný statutární orgán právnické osoby. Pokud se jedná o územní samosprávné celky, není v příslušných zákonech statutární orgán výslovně uveden, a proto se považuje za něj orgán způsobilý podle těchto zákonů jednat jeho jménem."
Obce skutečně žádný statutární orgán nemají. Vše je navíc komplikováno tím, že zákon o finanční kontrole v Parlamentem ČR schváleném znění výslovně stanoví, že vedoucím orgánu veřejné správy je osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem územního samosprávného celku; v kraji se rozumí vedoucím orgánu veřejné správy ředitel krajského úřadu. V České republice existují přitom podle ustanovení čl. 99 Ústavy ČR jako územní samosprávné celky pouze obce (základní územní samosprávné celky) a kraje (vyšší územní samosprávné celky). Pojem "územní samosprávný celek", jak ho užívá zákon o finanční kontrole ve svém ustanovení § 2, rovná se pojmu "obec". Ze zákonné formulace není jasné, zda zákonodárce usiloval v případě obcí a v případě krajů o jiný režim a eventuálně proč, či naopak zda jasné ustanovení ve vztahu ke krajskému zřízení může být nápovědou pro interpretaci ustanovení ve vztahu ke zřízení obecnímu.
Kdo je oním orgánem oprávněným jednat jménem obce, je tedy velmi složité. Slovní spojení "oprávněn jednat jménem obce" je totiž třeba interpretovat jako oprávnění platně vytvářet vůli obce a prezentovat ji navenek, tedy nejen "zastupovat navenek". V této souvislosti je na místě citovat nález Ústavního soudu z dubna 2001, podle něhož starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl ani nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Obdobně vyznívá i další nález Ústavního soudu z července 2001.
Zásadním způsobem je tak zpochybněno označení starosty za "vedoucího orgánu veřejné správy" ve smyslu zákona o finanční kontrole na základě ustanovení § 103 odst. 1 zákona o obcích. Starostovu pozici vedoucího orgánu veřejné správy, tedy toho, kdo je oprávněn jednat jménem obce, pak nelze odvodit ani od dalších ustanovení obsažených v § 103 - § 108 zákona o obcích.
Jistým východiskem by se mohla jevit ustanovení § 110 odst. 4 písm. d) a f) zákona o obcích, podle nichž tajemník obecního úřadu řídí a kontroluje činnost zaměstnanců obce zařazených v obecním úřadu a současně řídí a kontroluje organizační složky obce (zde však pouze nestanoví-li zastupitelstvo jinak). Nelze však zapomínat na to, že finanční kontrolu vykonávají obce podle § 9 zákona o finanční kontrole nejen vůči svým zaměstnancům a organizačním složkám, ale i u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. Zde však působnost tajemníka obecního úřadu zákonem dána není. Rovněž v obecném pojetí nelze označit tajemníka obecního úřadu za toho, kdo je oprávněný jednat jménem obce. Ani tajemníka obecního úřadu nemůžeme proto považovat za osobu, která je vedoucím orgánu veřejné správy. Tím spíše, že dle ustanovení § 110 odst. 1 a 2 je tajemník zaměstnancem obecního úřadu odpovědným starostovi, když v čele obecního úřadu stojí starosta.
Zákon o finanční kontrole přitom nevylučuje svým zněním (ani citovanou důvodovou zprávou), aby za vedoucího orgánu veřejné správy byl považován kolegiátní orgán, v případě obce by mohlo jít o radu obce či zastupitelstvo. Koho z nich máme tedy považovat za orgán oprávněný jednat jménem obce? Vzhledem k tomu, že rozhodování ve věcech finanční kontroly dle zákona o finanční kontrole je rozhodováním ve věcech patřících do samostatné působnosti a tyto záležitosti nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce, rozhoduje na základě ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích v záležitostech finanční kontroly rada obce. Navíc při úvahách o tom, kdo je v případě obce vedoucím orgánu veřejné správy, nelze zapomínat ani na to, že podle ustanovení § 102 odst. zákona o obcích je radě obce vyhrazeno plnit vůči právnickým osobám a zařízením založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů (nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce), stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu, kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce, schvalovat organizační řád obecního úřadu a plnit úkoly stanovené zvláštním zákonem.
Vedoucím orgánu veřejné správy ve smyslu zákona o finanční kontrole je tudíž v případě obcí rada obce, pokud si rozhodování v záležitostech finanční kontroly nevyhradí zastupitelstvo obce. V obci, v níž není zřízena rada obce, plní funkci vedoucího orgánu veřejné správy starosta obce, a to na základě ustanovení § 99 odst. 2 zákona o obcích. Plněním konkrétních úkolů na tomto úseku pak může být pověřen tajemník obecního úřadu /arg. § 110 odst. 4 písm. a) zákona o obcích/ nebo obecní úřad (arg. § 109 odst. 3 písm. a) bod 1. zákona o obcích).
Pro obce je v těchto souvislostech zajímavá i zákonem o finanční kontrole provedená novelizace zákona o okresních úřadech, v jehož ustanovení § 9 byla doplněn druhý odstavec, podle kterého okresní úřad zajišťuje výkon finanční kontroly u svých organizačních složek a příspěvkových organizací a u obcí a jimi zřízených organizací podle zvláštního právního předpisu. Zde je však nutno konstatovat, že uvedená změna zákona o okresních úřadech ve vztahu k obcím je zcela zbytečná, neboť působnost okresních úřadů při finanční kontrole u obcí a jimi zřízených organizací podle zvláštního právního předpisu je již dostatečně založena původním zněním § 9 zákona o okresních úřadech.
První z komentovaných novel vstoupila v účinnost v srpnu tohoto roku, druhou teprve její vstup do praktického života čeká. Bylo by tak nyní značně předčasné hodnotit jejich důsledky. Praxi i teorii nyní čeká střetávání se s prvními praktickými problémy v interpretaci a aplikaci obou zákonů v českém právním prostředí. Tímto článkem jsem se proto pokusil naznačit odpověď na několik z prvních objevivších se výkladových problémů.
Stanislav Kadečka,
Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva
Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně
Ilustrace Václav Johanus
Za zvlášť významnou změnu je třeba považovat doplnění ustanovení § 117 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého příslušníci národnostních menšin musí vždy tvořit nejméně polovinu všech členů výboru.
