"První mezi rovnými" Po znovuobnovení územní samosprávy v roce 1990 se do čela obcí a měst vrátili starostové. Stalo se tak zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Jednalo se o jeden ze šťastných návratů k historickým kořenům. Napovídá tomu skutečnost, že na funkci starosty si občané...
"První mezi rovnými"
Po znovuobnovení územní samosprávy v roce 1990 se do čela obcí a měst vrátili starostové. Stalo se tak zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Jednalo se o jeden ze šťastných návratů k historickým kořenům. Napovídá tomu skutečnost, že na funkci starosty si občané zvykli velmi rychle a obdobně přirozeně dnes přijímají funkci krajského hejtmana. Příznivý start však nemohl odstranit všechny dětské nemoci, které byly s funkcí starosty a jejím výkonem v praxi spojeny. Problémy s výkladem zákona o obcích proto na sebe nenechaly dlouho čekat. S postupem doby a s přibývajícími zkušenostmi řada z těchto otazníků postupně mizela a tečku za nimi se snažil udělat nový zákon o obcích č. 128/2000 Sb. Zda se mu to podařilo, ukáže budoucnost. Už dnes však můžeme podrobit funkci starosty praktickému rozboru, který vychází z platné právní úpravy (a nejen z ní). Podíváme se na postavení starosty obce z různých úhlů pohledu.
"Základní podmínkou dobrého života v obci jest vláda zákonů, nikoli lidí."
(Aristoteles)
"Jaké tedy místo budu v obci zaujímat? Takové, na jaké stačíš, zachováš-li při tom svou věrnost a čest."
(Epiktetos)
I. Postavení starosty podle platné právní úpravy
Jsem starosta - a kdo je víc?
Občané a někdy i sami členové zastupitelstva obce přisuzují starostovi často větší pravomoci, než jaké mu ve skutečnosti podle zákona patří. Z tohoto chápání následně vzniká nejvíce problémů, zejména tehdy, pokud přesvědčení, že "obec jsem já", podlehne i sám starosta. Až na výjimky, které jsou dále uvedeny, je starosta "pouze" první mezi rovnými a nemá žádnou samostatnou rozhodovací pravomoc. Tento základní princip je nutno mít ve vztahu k funkci starosty neustále na mysli.
I přesto je však třeba zmínit určitou výjimečnost postavení starosty v praxi. Bez ohledu na dikci zákona, který je vůči pravomocím starostů poměrně skoupý, má starosta ve skutečnosti mnoho možností, jak osobně a přímo ovlivnit chod obce. Jeho faktický vliv bývá mnohem větší než zákon předpokládá, a to z více důvodů. Starosta má díky své funkci a každodenní práci pro obec nejvíce informací. Jako zástupce obce je v kontaktu s podniky, občany a institucemi. Zásadně se podílí na návrzích pro radu a zastupitelstvo obce, je často významným spolutvůrcem koncepce rozvoje obce apod. Ačkoli nemá přímou rozhodovací pravomoc, může tedy mnohem snáze své návrhy prosadit a realizovat.
Zdali to obci přinese pozitiva nebo negativa, je už pouze otázka osobní odpovědnosti a schopnosti, často diplomacie a také aktivity či pasivity ostatních členů zastupitelstva.
Máme-li tedy hovořit o postavení starosty obce, můžeme konstatovat: platná právní úprava nedává starostovi žádné významnější pravomoci, a hodlá-li prosazovat své názory a návrhy, může tak učinit pouze svou přirozenou autoritou, aniž tím poruší principy rozdělení působnosti mezi orgány obce. Pokud starosta jedná a rozhoduje sám, nejenže porušuje platné zákony a princip samosprávy podle Ústavy ČR, ale zůstane sám i při přejímání zodpovědnosti.
Je starosta statutárním zástupcem obce?
Statutární zástupce je oprávněn činit za určitý subjekt právní úkony, aniž k tomu potřebuje speciální zmocnění, kterým je většinou samotná dikce zákona. Statutárním zástupcem je například jednatel společnosti s ručením omezeným, který rozhoduje a činí právní úkony v rozsahu stanoveném obchodním zákoníkem, popř. společenskou smlouvou či zakladatelskou listinou společnosti.
Pokud jde o starostu, zákon v § 103 odst. 1 věta první uvádí doslova: "Starosta zastupuje obec navenek."
Zákon neříká, že starosta je statutární zástupce obce. Neuvádí to dokonce ani zákon č. 367/1990 Sb. (tam byla v této části věta zcela stejná). Přesto se v prvních letech znovuobnovení samosprávy automaticky vykládala v tom smyslu, že starosta je statutární zástupce. Až po podrobnějších právních analýzách a po prvních praktických zkušenostech se od tvrzení, že starosta je statutární zástupce, začalo pomalu ustupovat. Oč více se od této výkladové praxe odkláněly odborné kruhy, o to usilovněji lpěli na pozici statutárních zástupců někteří starostové. Mnohdy se podle toho, ke škodě věci, i chovali.
Často podepisovali smlouvy, aniž o těchto smlouvách věděly příslušné orgány obce a obec k něčemu zavázali, aniž to někdo tušil. Bylo proto více než jisté, že nový zákon musí tuto okolnost ve své úpravě zohlednit.
Jedna důležitá věta v novém zákoně.
Tomuto nechvalně proslulému chování některých starostů, kteří si osobovali právo "být sami obcí", učinil zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, definitivně konec. Paragraf 103 odst. 1 druhá věta říká:
Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony od počátku neplatné.
Tato jediná věta v zákoně přináší v praxi více důsledků. Připomeňme ty základní.
[*] Zákon tím říká, že pokud má nějakou věc schvalovat rada nebo zastupitelstvo obce, nemůže starosta nikdy učinit právní úkon za tento orgán obce.
[*] Pokud tak přesto učiní, jeho právní úkon je neplatný, tzn. obec nezavazuje, ale ani neopravňuje vůbec k ničemu.
[*] Odstraňuje tzv. dobrou víru těch, kteří takto protiprávně např. se starostou uzavřou smlouvu, tj. nemohou se dovolávat "my jsme nevěděli, že to musí někdo schválit", nebo "my jsme mysleli, že vše bylo řádně schváleno" apod. Neschválil-li starostův právní úkon příslušný orgán obce, mají v rukou nepotřebný cár papíru.
[*] Protikorupční efekt je též nesporný. Nikomu se již nevyplatí starostu "motivovat"k podpisu nějaké smlouvy bez souhlasu příslušného orgánu obce. V důsledku neplatnosti tohoto právního úkonu je starostův podpis vlastně k ničemu.
Jediný problém výkladu je otázka případného zpětného schvalování příslušným orgánem. Bylo by však proti účelu ustanovení zákona, aby se dal zpětným schválením zhojit tak závažný jev jako je realizace právního úkonu bez souhlasu orgánu obce, který má věc ve své pravomoci. Podle mého názoru zpětným schválením nepřestává být původní právní úkon neplatný - aby se stal bezvadný, musel by být po schválení realizován znovu. Každý jiný přístup by smysl novely v tomto paragrafu negoval. Navíc v trestněprávní odpovědnosti je zpětné schvalování nepřípustné.
Mechanismus kontroly toho, zda příslušný orgán schválil ten který úkon, je dán v ustanovení § 41 nového zákona o obcích. Ten upravuje doložky osvědčující právní úkon. Doslovné znění § 41 je:
Podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující tento právní úkon doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny.
Doložka má několik významů, z nichž ve vztahu k funkci starosty uvedeme ty hlavní:
[*] Dává právní jistotu adresátovi právního úkonu (nejčastěji druhé smluvní straně), že vše proběhlo zákonným způsobem, a on nemusí mít o platnosti právního úkonu pochybnosti.
[*] I kdyby zákonné podmínky splněny nebyly a starosta podobnou doložku podepsal, jde pak o velmi jasný důkaz v rovině trestněprávní (skutková podstata úmyslného zneužití pravomoci veřejného činitele).
Jeden významný ústavní nález z dubna 2001.
Přesto, že rozšířenou úpravu § 103 nového zákona lze (v přímé spojitosti s § 41) jen vítat, bylo by mylné se domnívat, že předchozí právní úprava (zákon č. 367/1990 Sb. a Ústava ČR) neumožňovala dojít ke stejným závěrům, například k tomu, že právní úkon vykonaný a podepsaný pouze starostou je absolutně neplatný. Tyto názory se objevovaly na stránkách odborného tisku v posledních letech minimálně v mých článcích. Byly však většinou odmítány.
Odmítali je starostové, kteří se považovali stále za statutární zástupce obce. Tuto teorii o starostech jako statutárních zástupcích (event. dobré víře druhé smluvní strany) přejala trvale i řada odborníků z oblasti práva. A co bylo pro praxi nejpodstatnější, princip chápání starosty jako statutárního zástupce, jehož podpis za každých okolností obec zavazuje, aplikovaly české soudy.
Dohady o platnosti či neplatnosti protiprávního úkonu starosty vyřešil pro dobu od listopadu roku 2000 jednou větou nový zákon o obcích (viz § 103 odst. 1 druhá věta). Spor o postavení starosty v době platnosti zákona č. 367/1990 Sb. ukončil definitivně jeden ústavní nález z dubna roku 2001 (Pozn. redakce: viz článek Vítězství Dolní Bečvy, Moderní obec č. 7).
Tento ústavní nález se vyjádřil k postavení starosty obce v době platnosti zákona č. 367/1990 Sb. (období do listopadu roku 2000) natolik jasně, že stojí za to jeho závěry ocitovat v plném znění.
Připomeňme základní problém. Bývalý starosta obce Dolní Bečva podepsal bez souhlasu zastupitelstva obce ručení za více než 100 miliónů Kč (jako směnečný rukojmí). Dlužníci nespláceli, proto věřitelé začali vymáhat plnění po ručiteli, tj. po obci. Až tehdy se o existenci ručení dozvěděli členové zastupitelstva. Vůči obci byl vydán platební rozkaz, proti němuž obec podala odpor. Krajský soud v Ostravě rozhodl po jednání v neprospěch obce. Závěr zněl, že podpis starosty zavazuje obec v každém případě. Obec se proti rozsudku odvolala. Vrchní soud v Olomouci odvolání zamítl. Argument, že starosta neměl souhlas zastupitelstva, nepovažoval za důležitý. Opět přijal výklad, že podpis starosty obec zavazuje, protože starosta obec podle zákona o obcích zastupuje. Dolní Bečva již neměla co ztratit, proto se rozhodla podat ústavní stížnost. (Pozn. autorky: Jako advokátka jsem obec Dolní Bečva zastupovala před Ústavním soudem ČR.)
Z obsahu několikastránkové ústavní stížnosti cituji to stěžejní:
"Stěžovatel se domnívá, že došlo k porušení čl. 101, odst. 1 a odst. 4 Hlavy sedmé Ústavy České republiky, které stanoví, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem, a že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem, a dále že nebyl naplněn článek 11 Listiny základních práv a svobod, který mimo jiné zakotvuje právo každého vlastnit majetek, a uvádí, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Listina základních práv a svobod je součástí našeho ústavního pořádku."
"Obec nemá statutární orgán jako právnická osoba veřejného práva, má jen osobu, která zastupuje obec navenek - starostu - který není oprávněn rozhodovat ve vnějších právních vztazích a podepsat smluvní závazek za obec může až poté, co k tomu dostal zmocnění některým z orgánů obce."
"K platnosti právního úkonu je vyžadována mimo jiné nepochybnost v otázce projevu vůle. Projev vůle v případě obce Dolní Bečva zcela chybí. Obec Dolní Bečva nikdy neprojevila vůli stát se směnečným rukojmím, a schází tedy jedna z podstatných náležitostí uzavření jakéhokoli právního vztahu. Obec tedy nemůže být vázána projevem své vůle, když tuto vůli nikdy neprojevila."
"Projevem vůle za obec je nutno chápat pouze rozhodnutí obecního zastupitelstva, event. rozhodnutí obecní rady, jak to předpokládá zákon o obcích č. 367/1990 Sb. v platném znění. Podpis starosty není projevem vůle obce Dolní Bečva, ale pouze podpisem zástupce obce Dolní Bečva, který jednal bez příslušného zmocnění."
"Starosta sám o sobě není oprávněn disponovat s právy, která zákon svěřuje jiným orgánům obce. To by bylo popřením ústavního práva obcí na samosprávu, a rozhodnutí soudu, která chrání toto porušení zákona v neprospěch poškozeného, není ústavním pořádkem garantovanou ochranou vlastnického práva. Rozhodnutí soudu napadená touto ústavní stížností jsou ve své podstatě schválením protiprávního jednání bývalého starosty obce."
Na základě podané ústavní stížnosti Ústavní soud zrušil všechny rozsudky vydané vůči obci Dolní Bečva, tzn. ústavní stížnosti v plném rozsahu vyhověl.
Z nálezu Ústavního soudu ČR číslo ÚS 576/2000 ze dne 12. dubna 2001 - závěrečné odůvodnění:
"Podstatou ústavní stížnosti je především otázka, zda je v souladu s principy územní samosprávy, zakotvenými v článku 101 Ústavy, právní názor obecných soudů, aplikovaný v napadených rozhodnutích, podle něhož obec zavazuje jakýkoliv právní úkon starosty obce, tedy i takový, který byl učiněn bez předcházejícího rozhodnutí obecního zastupitelstva ve věcech, kdy takové rozhodnutí je nezbytné ze zákona. V dané věci konkrétně pak, zda bylo či nebylo důležité zkoumat, zda úkony starosty skutečně vyjadřovaly relevantně projevenou vůli obce.
Právní názor obecných soudu lze sice označit za formálně logický, jeho nedostatkem je však skutečnost, že s ohledem na soukromoprávní charakter věci (sporu) odmítá vzít za relevantní skutečnost, že obec jako veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném. Veřejné právo stanovuje vnitřní strukturu této korporace, působnost jeho orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně relevantní vůle této korporace.
Teprve v okamžiku takového nahlížení se nabízí otázka, zda obstojí, aby na územní samosprávné společenství občanů, kterým je obec v prvé řadě, bylo nahlíženo stejně, jako na obchodní či jinou společnost. Ústavní soud je přesvědčen, že takový nerozlišující náhled je nejen nesprávný, ale i neústavní."
"Působnost obecního zastupitelstva upravoval dnes již zrušený zákon o obcích č. 367/190 Sb., zejména v ustanovení § 36 a § 36a, postavení starosty pak v § 52 - § 55. Je pravda, že v něm nebylo přítomno obdobně pregnantní ustanovení, jakým je dnešní § 103 odst. 1 zákona č. 128/200 Sb., o obcích, které právní úkony starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce, provedené bez takového schválení, výslovně označuje od počátku za neplatné. Ústavní soud je však přesvědčen, že tato zásada byla přítomna i v právní úpravě dřívější a vyplývala přímo z již zmíněného článku 101 Ústavy.
Starosta obce podle dřívější ani současné právní úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Starosta obce tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce."
"Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu starosty. Ústavní soud v této souvislosti pouze připomíná, že obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli obce pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce."
"Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo než návrhu zcela vyhovět a napadená rozhodnutí zrušit pro rozpor s čl. 101 odst. 1 a 4 Ústavy a ve svých důsledcích též s čl. 11 odst. 1 Listiny."
Po přečtení hlavních vět odůvodnění je očividné, že tento nález je pro obecní právo zlomový. To proto, že "ošetřuje" dobu před účinností nového zákona o obcích, tj. období platnosti zákona č. 367/1990 Sb. Uvádí jasně - "ač to ve starém zákoně nebylo uvedeno výslovně, ani tehdy starosta sám nemohl za obec činit žádné úkony. A pokud tak činil, jsou tyto úkony neplatné."
Tato ve své podstatě jednoduchá úvaha je hlavním principem právní úpravy, hovoříme-li o postavení starosty v obci.
II. Volba, odvolání, odstoupení
Volba po řádných komunálních volbách.
Starosta je orgánem obce a do funkce jej volí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Zpravidla to bývá na ustavujícím zasedání po komunálních volbách. Návrh (nominaci) může vznést kterýkoli člen zastupitelstva obce.
Odvolání a nová volba starosty v průběhu volebního období.
Může se však stát, že zastupitelstvo odvolá starostu i v průběhu volebního období a že zvolí starostu nového. Starosta může být odvolán bez uvedení důvodu. Je však spíše standardní, že důvod je uveden. Obecně jím bývá nespokojenost zastupitelstva se starostovou prací nebo s konkrétní akcí, úkonem apod.
Odstoupení starosty v průběhu volebního období.
Starosta též může z funkce kdykoli odstoupit. Do doby, než je zvolen nový:
[*] funkci vykonává stávající starosta,
[*] funkci vykonává místostarosta,
[*] funkci vykonává pověřený člen zastupitelstva (postupuje se, jako by nebyl zvolen starosta na ustavujícím zasedání).
Odstoupí-li starosta a chce-li skončit hned, má na to právo.
Odejmutí mandátu v souvislosti s pravomocným odsouzením za trestný čin.
Jako každého člena zastupitelstva i starostu se týká poměrně tvrdé ustanovení o odsouzení za úmyslný trestný čin, tj. že ztrácí mandát. Neodvolá-li ho zastupitelstvo, zasáhne okresní úřad.
V případě, že je starosta odvolán nebo odstoupí, přestane být automaticky členem rady obce, je-li v obci zřízena. To však neznamená, že pokud je do funkce starosty zvolen některý radní, nemůže bývalý starosta být nominován, event. zvolen jako každý do rady obce.
- V čem tkví největší změna oproti původnímu zákonu o obcích?
Zákon č. 367/1990 Sb. konstatoval, že starosta zůstává ve funkci i po skončení volebního období, a to do volby nového starosty. V praxi pak vznikaly různé neřešitelné situace. Například starosta zvolen nebyl a ve funkci zůstal starosta původní. Dokonce jsem zaznamenala případ, kdy takto dlouhodobě fungoval bývalý starosta obce, aniž byl členem nového zastupitelstva (!).
I v případě, že původní starosta zůstal ve funkci pouze do doby ustavujícího zasedání, měl po tu dobu v podstatě neomezené dosavadní pravomoci.
To mělo například v obcích, kde plnil současně úlohu obecní rady, často zvláštní průběh (starosta využil času například k rozhodnutí, o němž věděl, že nové zastupitelstvo by jej nepřijalo apod.).
Nový zákon už dává jasná pravidla pro všechny základní alternativy.
III. Pravomoci stávajícího starosty "v mezidobí"
(tj. v období od řádných voleb do okamžiku volby nového starosty)
Zákon především řeší, co všechno smí dosavadní starosta činit v mezidobí od voleb.
Dosavadní starosta zabezpečuje od voleb do zastupitelstva obce do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva obce:
- výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu (kde tajemník je, tato činnost starostovi odpadá),
- hospodaření obce podle schváleného rozpočtu (to je nutné, aby se nepozastavily standardní činnosti obce),
- další nezbytné úkoly v samostatné působnosti obce, nejde-li o úkony vyhrazené zastupitelstvu obce podle § 84 a § 85 nebo vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 písm. c) a m) zákona (Je nutno podotknout, že úkolů, které nejsou vyhrazeny některému z obou jmenovaných orgánů obce, je poskrovnu.
Navíc je zde výslovně řečeno, že úkoly musí být "nezbytné". To znamená, že za žádných okolností nemohou počkat.)
Tento výčet dosavadního starostu dost omezuje, a hlavně přesně ohraničuje dobu, v níž může být ve funkci - do ustavujícího zasedání zastupitelstva. Tím jeho funkce končí.
Jaký je postup, není-li starosta na ustavujícím zasedání zastupitelstva obce zvolen?
V tomto případě zastupitelstvo pověří výkonem úkolů starosty jednoho z nově zvolených členů zastupitelstva obce, a to na dobu maximálně 6 měsíců. To by měla být doba dost dlouhá na to, aby se nově zvolené zastupitelstvo na novém starostovi shodlo.
Pokud se zastupitelstvo obce na novém starostovi neshodne.
I tuto situaci řeší nový zákon o obcích. Jestliže nově zvolené zastupitelstvo obce nezvolí starostu ani do 6 měsíců od ustavujícího zasedání, postupuje se podle § 98 zákona o obcích. Ten upravuje pro obec nepříliš příjemnou věc, pokud jde o samosprávu. Není-li totiž zvolen starosta do 6 měsíců od ustavujícího zasedání (popřípadě též od doby, kdy byl odvolán starosta nebo se funkce vzdal), jmenuje přednosta okresního úřadu správce obce z řad zaměstnanců okresního úřadu.
Je to velmi nepříjemný zásah do samosprávy obce. Zastupitelstvo by se této situaci mělo přirozeně vyhýbat. Svědčí to o neshodě, a to i za cenu řízení "státem". Je to špatné nikoli proto, že by jmenovaný správce nebyl schopný splnit dobře svou úlohu, ale je to poněkud nedůstojné řešení stavu, jehož prvotní příčinou je neschopnost zastupitelstva dohodnout se na osobě, která má stanout v čele obce.
Správce je ve své činnosti navíc dost výrazně omezen, ale přesto má v obci po dobu svého působení poměrně důležité postavení.
Správce obce.
Správce obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti a nezbytné úkoly v oblasti samostatné působnosti. Nemůže provádět úkony vyhrazené zastupitelstvu obce podle § 84 odst. 2 a § 85 (s výjimkou schválení rozpočtu a hospodaření podle něj a stanovení výše osobních a věcných nákladů na činnost obecního úřadu a zvláštních orgánů). Správce obce stojí v čele obecního úřadu.
Jde-li o obec, kde byla zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, je tento tajemník podřízen správci obce.
(Poznámka: Určitým otazníkem je, zdali má fungovat rada obce, není-li zvolen starosta. Lze říci, že volbě rady by nemělo nic bránit, a dokonce by nemělo nic bránit volbě místostarostů. Rada by však zůstala neúplná. Nebyl by naplněn zákon v té části, kde hovoří o složení rady, a je tedy nutno se spíše přiklonit k názoru, že rada bez starosty by fungovala problematicky a bez konkrétní opory v zákoně. To je poměrně jasné v případě ustavujícího zasedání zastupitelstva.)
Může ale nastat situace, kdy starosta odstoupí, a již funkční rada se ocitne bez něj. Na to, zdali rada může dál takto fungovat, neexistuje jednoznačná odpověď (vyjma té, že postup by měl být stejný ve všech případech). Praxe zřejmě bude reagovat tak, že rada zůstane a postupně nastanou všechna řešení popsaná výše včetně např. ustanovení správce.
Správce se nestává zaměstnancem obce, zůstává zaměstnancem okresního úřadu. Osobní výdaje spojené s výkonem jeho funkce hradí okresní úřad, nejdou tedy z rozpočtu města.
Správce kontroluje zastupitelstvo, hlavně však přednosta okresního úřadu, který dohlíží na dodržování právních předpisů v jeho činnosti.
Správce obce může z jeho funkce odvolat jedině přednosta okresního úřadu. Orgány obce nemají v tomto ohledu žádnou pravomoc. Jakmile v obci nastane standardní situace, správcova činnost končí.
IV. Postavení místostarosty
Místostarosta je funkcí, které dala jméno praxe. Tak dlouho byl pojem "místostarosta" používán v hovorové češtině, až se dostal, opět ku prospěchu věci, do zákona. Nový zákon věnuje poprve této funkci výraznější prostor, nikoli ovšem opět bez otazníků.
Starostu zastupuje místostarosta, kterého volí také zastupitelstvo ze svých členů. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim zabezpečování konkrétních úkolů v samostatné působnosti. To v praxi znamená, že místostarostovi jsou svěřeny určité oblasti nebo úkoly do stálé náplně, a ty plní samostatně. V těchto oblastech má přednost i před starostou. Starostu zastupuje klasickým způsobem, např. když starosta není přítomen, když ho požádá o zastoupení na jednání apod. Pak zastupuje starostu plně.
Je třeba rozlišovat, zdali vykonává místostarosta práci jemu přímo svěřenou (je "svým pánem"), anebo zastupuje starostu (zpravidla se řídí jeho pokyny, protože se nejedná o záležitosti, které řeší samostatně v rámci své přidělené oblasti, anebo, není-li starosta přítomen, vstupuje na určitou dobu do jeho role a stává se de facto sám starostou).
Zákon pamatuje i na případnou existenci více místostarostů. Zastupitelstvo obce z nich určí místostarostu, který zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti. Jedná a rozhoduje ve všech věcech, které jsou svěřeny starostovi.
Je to opět situace, kdy se místostarosta de facto stává na omezenou dobu "starostou".
Zákon tento postup stanovuje proto, aby v případě nepřítomnosti starosty jej nehodlali zastupovat dva nebo tří místostarostové ve stejném rozsahu, což by mohlo působit kompetenční spory.
Místostarosta se starostou nebo jiným radním podepisuje právní předpisy obce, usnesení zastupitelstva obce a rady obce.
Na funkci místostarosty se jinak přiměřeně vztahují všechna ustanovení, která se týkají starosty, například neslučitelnost funkcí. V obci, kde se nevolí rada obce, pak místostarosta v době nepřítomnosti starosty vykonává její působnost atd.
Co když starosta zasahuje do oblasti, která byla svěřena do kompetence místostarosty?
Tato praxe by neměla být pravidlem. Odpovědnost za svěřenou oblast nese vždy místostarosta, proto by si měl na ni ponechat základní vliv. Nemám na mysli standardní formu spolupráce, ale například to, že má-li místostarosta v kompetenci oblast školství, neměl by se např. až na jednání rady obce dozvědět, že starosta vytvořil návrh školské koncepce apod.
V. Práva a povinnosti starosty obce
Navzdory tomu, co jsem již uvedla, má starosta obce jak své povinnosti, tak svá práva.
Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem přednosty okresního úřadu tajemníka obecního úřadu a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů.
V tomto ustanovení je vyjádřen v podstatě určitý "dozor"státu nad funkcí tajemníka. Nikoli proto, že by stát měl v úmyslu zasahovat do samosprávy. Je to zejména kvůli tomu, že obce vykonávají určitý díl státní správy, a stát prostřednictvím osoby tajemníka drží přímý vliv nad kvalitou jejího výkonu, resp. nad kvalitou jeho vzdělání, schopností, praxí, orientací ve veřejné správě apod.
V praxi to znamená, že obec se musí v případě tajemníka s okresním úřadem dohodnout. Ani obec ani okresní úřad nemohou jednostranně učinit nic. Tím je zaručeno mimo jiné to, že zvolené řešení bude vždy přínosem jak pro okresní úřad, tak pro obec.
A co by se stalo, kdyby starosta jmenoval tajemníka sám? Zákon řeší takovou situaci opět jednoznačně:
Bez souhlasu přednosty okresního úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné.
Nestanoví-li zastupitelstvo obce jinak (to znamená, že zastupitelstvo může určit starostovi i jiné činnosti, ale pozor - nikoli ty, které jsou svěřeny jemu nebo radě obce), starosta má další práva a povinnosti.
Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok.
Přezkoumat hospodaření obce je povinností dle zákona o obcích.
Plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů.
Ale to jen tehdy, pokud není v obci tajemník obecního úřadu.
Jmenuje vedoucí odborů, odvolává je a stanoví jim plat.
Ale to jen tehdy, není-li zřízena rada obce.
Může po projednání s okresním úřadem svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech.
Jedná se o oblast státní správy, která se nejčastěji realizuje na úseku sociálním (péče o děti, staré spoluobčany apod.).
Může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.
Toto ustanovení je velmi důležité obzvláště v dnešní době, kdy probíhají různé srazy extremistických skupin, které mohou vážně narušit klid a přádek v obci.
Skutečnost, že se starosta může obrátit na Polici ČR s žádostí o pomoc, je podstatné právo. K této žádosti starosta obce nepotřebuje žádný předchozí souhlas ani rady, ani zastupitelstva obce.
Odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce.
Na přístup k informacím se v současnosti klade obzvláště velký důraz. Je mimo jiné důležitý pro kontrolu veřejné správy ze strany občanů, a současně též proto, aby se občané mohli aktivně zapojit do některé oblasti veřejného života v obci, popř. uplatnit své žádosti, náměty či připomínky. Odpovědnost za pravdivost, komplexnost, srozumitelnost a objektivnost informací nese starosta.
Toto ustanovení má přímo návaznost na čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, které říká:
Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
(zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím)
Povinnost starosty stanovená zákonem o obcích je však širší. Předpokládá aktivní chování a informování o dění v obci by měla být dle zákona běžná věc.
S tím souvisí ještě jedna citlivá otázka. Starostové by neměli podlehnout tomu, že v rámci informování o činnosti obce z pozice své funkce budou dělat "volební kampaň", útočit z politické úrovně na opoziční skupiny apod. Šlo by nepochybně o lehce rozeznatelný střet zájmů, který se jim vrátí jako bumerang.
Vykonávají-li svou funkci dobře, je-li za nimi vidět kus práce, o tom nepochybně informovat mohou. Nemusí se pro své znovuzvolení snižovat k zmíněným způsobům.
Je mnoho forem, jak mohou starostové plnit tuto povinnost. Jsou to např.:
- tiskoviny obce,
- místní vysílání,
- úřední deska,
- nástěnné noviny,
- informace na veřejném zasedání.
Starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce.
Ač by se zdálo, že jde o velmi jednoduché ustanovení, vznikají v praxi některé rozpory a otazníky. Například:
Může svolat zasedání místostarosta ve starostově nepřítomnosti?
Může, považuje-li to z pozice zastupujícího starosty za nutné.
Může svolat zasedání místostarosta v případě, že starosta přítomen je?
Zde je místostarosta vázán stejnými pravidly jako ostatní zastupitelé, tj. o svolání musí požádat třetina členů zastupitelstva.
Může zasedání zastupitelstva řídit někdo jiný než starosta obce?
Ano. Někde dokonce "rotují" starosta a místostarosta, ale lze si představit, že řídícím schůze může být kterýkoli člen zastupitelstva obce. V praxi to budou zejména členové rady obce.
Řízení schůze členem zastupitelstva je spíše výjimkou, a to pro neznalost všech předkládaných otázek, které naopak již prošly rukama starosty, resp. radního.
Starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné, věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce.
Jedná se o sistační oprávnění, jehož význam je značný. V případě, že starosta podle toho koná, je to až nad rámec zákona o obcích.
Pojem "nesprávný"je možné zajisté vykládat šířeji, tj. tak, že starosta může považovat za nesprávné i rozhodnutí rady obce, které je jinak v souladu se zákonem (např. domnívá se, že rozhodnutí je nesprávné ekonomicky).
V teorii i praxi se objevily názory, že starosta má právo pozastavit jen to rozhodnutí obecní rady, které je nezákonné.
Vzhledem k tomu, že takto to text ustanovení zákona neuvádí, je podle mého názoru možné, aby starosta v podstatě pozastavil jakékoli rozhodnutí obecní rady v samostatné působnosti, a to ale zase jen, jak zákon předpokládá, do nejbližšího zasedání zastupitelstva obce. Toto oprávnění, které starostovi zákon přiznává, považuji za nejvýznamnější. Dává starostovi do rukou nástroj, kterým v podstatě může odejmout radě obce rozhodování v té které konkrétní věci, a přenést rozhodnutí na zastupitelstvo obce.
Tento procedurální postup může mít v některých případech praktický význam a zcela změnit obsah rozhodnutí v předmětné věci. Starosta svým rozhodnutím může změnit de facto rozdělení pravomocí mezi orgány obce - ovšem pouze v té které konkrétní věci.
V každém případě se jedná o významnou pravomoc.
Starosta zašle okresnímu úřadu usnesení zastupitelstva obce a rady obce, jestliže o to přednosta okresního úřadu požádá.
Tato povinnost vyplývá především z kontroly výkonu státní a místní správy orgány obce. Kdyby tam toto ustanovení nebylo, okresní úřad by se potřebných podkladů nikdy nedomohl a nemohl by třeba realizovat dozor (viz dále). Zpravidla však obce a města automaticky posílají zápisy okresnímu úřadu, aniž čekají, že je někdy vyzve k předložení.
V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy.
Případy stanovené zvláštními zákony jsou např. povodňové komise apod.
Starosta má právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech závěsný odznak. Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika.
Jde o právo související s reprezentativním významem funkce starosty. Z praxe je zřejmé, že tohoto práva si starostové právem velmi považují.
Rada obce může stanovit, v kterých případech může tento odznak užívat jiný člen zastupitelstva obce nebo tajemník obecního úřadu.
Jedná se většinou o případy oddávání snoubenců. Ovšem pozor, to neplatí pro funkci tajemníka. To, že by mohl při určitých příležitostí užívat znak neznamená, že smí oddávat. Může ale například vystupovat ze znakem na jiných, podobně významných akcích, například při vítání nových občánků, setkání s šedesátníky apod., tj. na neformálních akcích, které zavedla obec.
Práva a povinnosti ve smyslu starosty jako člena zastupitelstva obce.
Starosta však nezastává svou funkci v tom smyslu, že by byla nějak vydělená z kolektivního orgánu, kterým je zastupitelstvo obce. Má proto též práva a povinnosti člena zastupitelstva. Tato práva jsou též obsažena v novém zákoně o obcích.
Pro komplexnost musíme uvést i tato práva a povinnosti:
Starosta obce skládá jako člen zastupitelstva tento slib:
"Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky."
Složením tohoto slibu se člen zastupitelstva obce ujímá práv a povinností.
Má právo při výkonu své funkce předkládat návrhy zastupitelstvu obce a dalším orgánům obce, jejichž je členem.
To znamená, že i starosta má právo na zasedání rady či zastupitelstva předložit svůj návrh.
Má právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na výbory a vedoucí organizačních složek obce, statutární orgány příspěvkových organizací, které obec zřídila, nebo zástupce obce v orgánech právnických osob, které obec založila; odpověď na ně musí být dána bezodkladně, nejpozději však do 30 dnů, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění.
U tohoto problému bych se pozastavila. Zejména poslední část tohoto ustanovení už nyní působí v praxi neskonalé problémy. Informace nejsou zastupitelům poskytovány často s odkazem, že jde o "obchodní tajemství" apod.
Zatímco v případě občana (zákon to upravuje v podstatě shodně) lze tento postup přece jen chápat, u člena zastupitelstva je absurdní v případech, kdy jde o obchodní vztahy města, tj. o oblast samosprávy. Osobně považuji tuto restrikci vůči členům zastupitelstva za protiústavní. Navíc existuje ještě jiný argument:
Starostové tyto informace patrně dostanou vždy - proč ne jiný zastupitel, jenž je ve zcela stejné pozici? To, že starosta "zastupuje obec navenek", ho nestaví výš. I zde je přímý rozpor. Pokud by některou informaci neměl dostat člen zastupitelstva, nesmí ji získat ani starosta obce.
Absurdnost této úpravy je zřetelná i z tohoto praktického příkladu:
Zastupitelstvo obce založí společnost s ručením omezeným (s. r. o.), vloží do ní majetek v hodnotě 50 miliónů Kč. Tím tento majetek "jednou provždy"(podle dalšího nešťastného ustanovení novely zákona o obcích) předá do péče a rozhodování městské rady, která plní úkoly valné hromady. Tato městská rada stanoví, že informace o poskytovaných odměnách jednatelům, kterými jsou "náhodou"jeden radní a starosta, jsou z důvodů konkurence pracovních sil obchodním tajemstvím.
Člen zastupitelstva požádá jednatele, aby mu byla výše těchto odměn sdělena. Jednatel mu odpoví, že mu tuto informaci nemůže sdělit, protože tato informace je obchodním tajemstvím. Volený zástupce města, které je majitelem "s. r. o.", se tak nikdy nesmí dozvědět, jaké částky ve formě odměn pro jednatele dostávají z této společnosti pro svou potřebu. Je to absurdní? To zcela jistě. Nicméně je to v rozporu se zněním zákona o obcích? O tom budou ještě spory. Než bude uvedené ustanovení napadeno úspěšně formou ústavní stížnosti, patrně způsobí ještě mnoho diskuzí ve volených orgánech města.
Má právo požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu informace o věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění. Informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.
Obdobný problém, který bude vyřešen až výklady praxe či případných soudů.
Je povinen zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce.
Účast na zasedáních a podobně bude pro starostu samozřejmostí. V této souvislosti je "zajímavá" jen druhá část tohoto ustanovení. Vedle slibu se zde podruhé apeluje na to, že člen zastupitelstva, a tedy i starosta, musí plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, musí hájit zájmy občanů.
Rovněž pak apel na vážnost funkce nemusí být v některých případech od věci. Jde však o deklaratorní výzvu bez sankce. Jen v případě starosty může být sankcí odvolání z funkce.
Tento souhrn práv a povinností starosty není vyčerpávající. Řadu dalších přináší jednací řády (například příprava zasedání apod.), praktický chod obce a nenadálé situace.
Je však důležité, aby všechna práva a všechny povinnosti starosty byly vykonávány v duchu slibu, který složil, a v souladu se zákony a ústavním pořádkem České republiky.
VI. Starosta a střet zájmů
Zákon o obcích obsahuje i nové ustanovení, které se zabývá střetem zájmů. Skrytá úprava střetu zájmů je obsažena i v jiných ustanoveních zákona.
- Co je to střet zájmu?
Střet zájmu je nedovolené využití postavení veřejného činitele pro soukromý zájem. Tolik právnické slovníky.
Pokud jde o zákon o obcích, skrytá obrana proti střetu zájmů je obsažena už ve slibu.
Je zřejmé, že slibuje-li člen zastupitelstva, a tedy i starosta, že "...svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky", myslí při tom na obec a občany, nikoli na sebe a své známé, příbuzné, kamarády - anebo neslibuje pravdu.
- Realita.
Život v obci je poněkud jiný, než trochu idealisticky předpokládá znění slibu. Proto zákonodárce zařadil do zákona o obcích přímo ustanovení o střetu zájmů.
Jedná se o § 83 nového zákona o obcích. Toto ustanovení říká: Člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat:
1. výhodu (tj. jakýkoli prospěch),
2. nebo škodu (je důležité si uvědomit, že i to je střet zájmu, např. by mu měla být uložena pokuta podle zákona o obcích), a to pro:
- něj samotného (to je jasná formulace), nebo
- osobu blízkou (dle dikce zákona jde o příbuzné v řadě přímé, druha, družku, manžela, manželku, osoby žijící ve společné domácnosti, kteří by výhodu nebo újmu pociťovali jako vlastní, ale chápání střetu zájmů může být v praxi širší a zahrnout bližší příbuzné obecně),
- pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě:
[*] zákona (ředitel školy, vedoucí pobočky úřadu práce, rodiče - zákonní zástupci nezletilých dětí apod.), nebo
[*] plné moci (advokát, obecný zmocněnec, jednatel obchodní společnosti, a to i obecní).
Je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat.
O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce.
- Povinnosti jsou stanoveny, co když nejsou plněny?
Když starosta nesdělí, že u něj existuje střet zájmů, mohou nastat dvě situace:
1. nikdo se o střetu zájmů nemusí vlastně dozvědět,
2. pokud se přijde na to, že starosta nesplnil svou povinnost a nesdělil existenci střetu zájmů příslušnému orgánu (zastupitelstvu nebo radě obce), vyjma jeho odvolání z funkce není za toto porušení sankce.
O tom, zdali se jedná o střet zájmů, to znamená, zda je důvod o vyloučení z projednávání a z rozhodování, rozhoduje příslušný orgán - buď zastupitelstvo nebo rada obce. V praxi to bude tak, že odhlasuje, zda se jedná o střet zájmu či nikoli.
V případě střetu zájmu může orgán hlasovat opačně ("měnit pravdu").
- Co je to vyloučení z projednávání a rozhodování?
Jsou dvě možnosti:
- buď starosta v případě střetu zájmu odejde z jednací místnosti, tj. nejedná a nehlasuje,
- nebo zůstane, ale daný bod neřídí, nevyjadřuje se k jednání ani nehlasuje.
- Důležité souvislosti.
[*] Střet zájmů se nejčastěji projevuje při jednání o veřejných zakázkách. Existuje přímá návaznost na zákon o zadávání veřejných zakázek (ten stanoví přísná pravidla, která je nutno dodržovat, a pokud tomu tak není, je zde domněnka, že mohlo jít o střet zájmů - snahu někomu napomoci).
[*] Střet zájmů také úzce souvisí s pojmem "veřejný zájem".
Veřejný zájem je opakem tzv. soukromého zájmu. Tato obecná definice v podstatě vymezuje hranici mezi oběma druhy zájmů. Toto rozhraní nemusí být ostré a někdy se musí posuzovat, který zájem v dané věci převažuje. Veřejný zájem lze úspěšně posuzovat s pojmem dobré mravy. Komentáře zákona jej charakterizují jako "pravidla morálního charakteru, která společnost v dané době a v dané kultuře akceptuje jako daná". Dokonce některá odkazují na to, že pojem veřejný zájem musí být vykládán v souladu s dobrými mravy. Má-li někdo zájem prosadit určitou věc jako věc veřejného zájmu, vyhodnotíme-li předmětnou záležitost z hlediska dobrých mravů, zjistíme často, že prosazení oné věci není zrovna "morální a mravné". Nemůže se v žádném případě jednat o veřejný zájem.
Existují však pomocná kritéria, podle kterých lze odlišit zájem veřejný od zájmu soukromého:
1. Prospěch z realizace musí mít nesrovnatelně větší počet lidí než těch, které realizace omezuje či jinak poškozuje.
2. V případě, že jde o věc, která zasáhne do života soukromého života lidí, musí to být věc, kterou nelze jinak realizovat (nemá jiné řešení a je nutná).
3. Nejde o věc, která zásadním způsobem mění místně obvyklé situace. Byla uměle vyvolána (například radnice se rozhodne uprostřed města vybudovat rozhlednu, která stíní část města a odvolává se na veřejný zájem).
4. Na povrch by neměl vystupovat finanční profit úzké skupiny subjektů.
5. Neměly by být zatajovány či nezveřejňovány negativní dopady akce.
6. Veřejnost zájmu by se neměla týkat jen subjektivního hodnocení ve městě. Měla by být zřejmá objektivně.
7. Prospěch jedné skupiny by neměl být na újmu skupiny druhé (tj. nemá prospěch a ještě je jí realizace na újmu).
Pomocná kritéria sice neřeší vše, jsou však alespoň vodítkem.
[*] Střet zájmů může vyústit v trestněprávní odpovědnost, např. pro trestné činy zneužití pravomoci veřejného činitele či porušování povinnosti při správě cizího majetku.
[*] Střetu zájmů také účinně brání "sedmá velmoc"- média. Důležitou obranou je rovněž zákon o svobodném přístupu k informacím, který umožňuje snáze odhalit rozhodování ve střetu zájmů.
VII. Přímá volba starosty - ano, či ne?
Volání po přímé volbě starosty se v obcích a městech tu a tam objeví. Zdálo by se, že proti přímé volbě starosty nelze nic říci. Jde o posílení přímé demokracie a lidé si to také přejí.
Přímá volba má však řadu praktických úskalí. které hovoří spíše proti jejímu zavedení. Nejde přitom o politiku, ale o praktické otázky.
Dnes volí starostu zastupitelstvo obce ze svých řad. Touto volbou zahajují zastupitelé proces zvolení rady obce, tj. výkonného orgánu. Jinými slovy po více či méně bouřlivých jednáních se vytvoří užší tým lidí, který spolu bude pracovat po dobu čtyř let. Při jeho volbě se hodně dbá i na to, aby zvolení funkcionáři včetně starosty byli schopni spolupracovat, komunikovat a rozhodovat. Řečeno jinak - obsazení funkce starosty je významnou "kartou ve hře", která musí dobře zapadnout do konečného výsledku, aby to v obci směřovalo k jejímu prospěchu.
- Starosta jako "cizorodý prvek".
Neumím si představit, že v čele zastupitelstva bude člověk, jemuž sice dali voliči nejvíce hlasů ze všech starostovských kandidátů, který ale naprosto nezapadne do týmu zastupitelů. Už vůbec si neumím představit, že tento starosta, přestože zvolený "lidem", by měl šanci v této nepříjemné pozici svou funkci zvládnout ve prospěch obce. Přímo zvolený starosta se pak může stát zcela cizorodým prvkem v zastupitelstvu. Výsledkem bude stagnace obce po celé volební období.
Přímá volba, žádné přímé pravomoci?
Druhým otazníkem jsou pravomoci starosty. Konstrukce současného zákona je taková, že starosta má jen velmi málo samostatných pravomocí, navíc žádné významné. Za obec činí rozhodnutí rada či zastupitelstvo obce. Zákonodárce zvolil v listopadu roku 2000 velmi přísný režim. Pokud starosta rozhodne sám, když měla rozhodnout rada nebo zastupitelstvo, je právní úkon absolutně neplatný. Stěží si lze představit, že přímo zvolený starosta by byl takto okleštěn ve svých pravomocích. Při přímé volbě se chápe samo sebou, že má-li takto silný mandát od voličů, měl by mít i širší pravomoci.
To by byl ovšem krok zpět. Filozofií nového zákona o obcích byl pravý opak - přenést výslovně pod sankcí neplatnosti rozhodování na kolektivní orgány obce. Tato úprava se mohla dotknout starostů poctivých, nicméně byla jedinou obranou proti těm, kteří se pletli obec se svým panstvím a takto s ním i nakládali. Čili ani přímo voleným starostům by nebylo rozumné rozšiřovat pravomoci, bohužel, museli bychom se bát toho, že je mohou zneužívat.
Neodvolatelný starosta.
Připomeňme současně další důležitý moment. Přímo zvolený starosta by byl v průběhu volebního období v podstatě neodvolatelný, ať by s jeho prací zastupitelstvo či občané byli jakkoli nespokojeni. A co dokáže napáchat jeden nezodpovědný jedinec na významném postu v obci, o tom se již řada radnic přesvědčila.
Populární a známý nerovná se schopný.
Poslední připomenutí je prozaické. Aniž chci vstupovat voličům do svědomí, existuje ještě jeden český fenomén. Nejvíce hlasů získávají v komunálních volbách lidé často nikoli manažersky a odborně schopní a zdatní, ale tzv. populární. Zejména díky svým profesím, zájmovým aktivitám apod. V obcích a městech to může dojít až do situace, že starostovské volby vyhrají místní baviči, sportovci, lékaři atd. I přes jejich vysoký kredit či oblíbenost to nemusí být vždy šťastná volba. Mnoho občanů, a možná i případných kandidátů ještě nepochopilo, že starosta není pouhým "reprezentantem" obce, ale důležitou osobností, která dovede řídit tým.
Shrnutí.
Důvody, proč bychom měli nebo neměli chtít přímou volbu starosty:
1. Kvůli autoritě? Dobrý starosta si ji vybuduje v zastupitelstvu sám. Pokud získá jeho důvěru, vytvoří z něj snáze tým, neboť je "jeden z nich".
2. Kvůli posílení pravomocí? Bohužel v České republice je nutno jednotlivce v těchto funkcích bedlivě hlídat. A dosáhnout navíc přímou volbou faktickou čtyřletou neodvolatelnost je krok zpět.
3. Kvůli jednoznačnému přínosu pro obec? Hlas lidu neznamená v případě volby tak výrazné a praktické funkce v obci nutně nejlepší řešení.
Je možné, že jednou k přímé volbě starosty přistoupíme. Mělo by to být tehdy, kdy být starostou bude natolik zavazující a prestižní, že si nikdo nedovolí vést byť "jen" soukromé hovory na účet radnice. Ta doba však podle mého názoru ještě nenastala.
VIII. Starosta a odpovědnost
Odpovědnost starosty má několik rovin. V této souvislosti je třeba připomenout důležité ustanovení zákona o obcích, tj. § 70 první větu: "výkon funkce člena zastupitelstva obce se považuje za výkon veřejné funkce". Starosta obce stejně jako kterýkoli člen zastupitelstva je veřejným činitelem. Tato skutečnost se pak v odpovědnostních vztazích samozřejmě projevuje.
1. Odpovědnost politická
Nelze hovořit o odpovědnosti volených funkcionářů obce a nezmínit se přitom o kategorii mimoprávní - o odpovědnosti politické. Máme-li pojem právní a politické odpovědnosti posoudit ve vzájemném vztahu, lze konstatovat, že pojem "politická odpovědnost" je širší než odpovědnost právní, resp. že pojem "právní odpovědnost" je v pojmu "politická odpovědnost" obsažen.
Politickou odpovědnost starosty obce nelze jako pojem jednoznačně definovat. Dá se říci, že se jedná o odpovědnost vůči občanům - voličům. Samotné chápání je ryze individuální. Zdali dotyčný představitel obce odhadl správně očekávání voličů, ukáží zpravidla až následující volby. Můžeme se setkat jednak s tím, že některý starosta chápe politickou odpovědnost úzce a ztotožňuje ji toliko s dodržováním zákonů, jednak s tím, že jiný ji přikládá význam širší. Posuzuje ji navíc i v rovině etické, morální apod.
Pro výklad o právní odpovědnosti funkcionářů je třeba připomenout, že nerespektování zákonů a právního řádu obecně musíme chápat mimo jiné jako absenci politické odpovědnosti zvolených zástupců.
2. Odpovědnost občanskoprávní
Náhrada škody podle zákoníku práce.
Na starostu obce jako na osobu vykonávající veřejnou funkci se vztahuje právní úprava náhrady škody na základě § 206 zákoníku práce, obsažená v hlavě osmé. Starosta odpovídá obci za škodu, kterou jí způsobil a která vznikla zaviněným porušením povinnosti při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti. (V tomto případě se nepostupuje podle ustanovení o náhradě škody podle občanského zákoníku. Odpovědnost podle občanského zákoníku by byla mnohem vyšší.)
Podstatné skutečnosti pro vyslovení odpovědnosti za škodu jsou tyto:
- škoda vznikla při plnění pracovního úkolu nebo v přímé souvislosti s ním,
- byla porušena povinnost,
- existuje zavinění onoho funkcionáře - nejde o škodu způsobenou např. z nedbalosti.
Odpovědnost podle občanského zákoníku.
Příslušná ustanovení občanského zákoníku (§ 415 a násl.) se vztahují na starostu jako na každého jiného občana. V souladu se zněním zákona je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, majetku, přírodě a životním prostředí. Toto ustanovení je jedním ze základních principů občanského práva. Vyjadřuje snahu preventivní a zakládá občanskoprávní odpovědnostní systém.
Pokud jde o obecnou úpravu odpovědnosti, zákon říká, že každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti. Odpovědnost vzniká tehdy, jsou-li splněny tyto předpoklady:
- šlo o protiprávní úkon, tj. o porušení obecně závazných předpisů nebo jiných, i interních norem, smluvních závazků apod.; je nutno připomenout, že protiprávním úkonem může být i nečinnost tam, kde se konat mělo),
- vznikla škoda, tj. majetková újma, kterou lze vyjádřit v penězích, nemajetkové újmy povahu škody nemají (s výjimkami předpokládanými zákonem, např. bolestné), přičemž za škodu se považuje jak škoda skutečná, tak ušlý zisk,
- musí existovat příčinná souvislost mezi protiprávním úkonem a vznikem škody,
- musí existovat zavinění onoho starosty, a to buď úmyslné nebo z nedbalosti, toto odlišení nemá význam pro splnění podmínky odpovědnosti, ale je důležité z hlediska náhrady škody.
Pro zajímavost uvádím další ustanovení občanského zákoníku, týkající se odpovědnosti za škodu, s nimiž se mohou starostové obcí dostat do rozporu.
Je to ustanovení § 424: "Za škodu odpovídá i ten, kdo ji způsobil úmyslným jednáním proti dobrým mravům."
Pojem dobrých mravů není přitom nijak určitý, a musí být proto posuzován vždy v konkrétním případě. Pro tuto neurčitost se však příliš nevyužívá, chybí proto judikatura. Domnívám se však, že obsah tohoto ustanovení nabude v průběhu doby na významu právě v souvislosti s výkonem veřejných funkcí.
V hlavě třetí občanského zákoníku pak nalezneme úpravu bezdůvodného obohacení. Uvozující ustanovení § 451 říká: "Kdo se na úkor jiného bezdůvodně obohatí, musí obohacení vydat" a dále se konkretizuje, co je to bezdůvodné obohacení:"...majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, jakož i majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů."
(Poznámka: Ač to není tématem tohoto příspěvku, připomínám odpovědnostní vztahy jednatele vůči s. r. o., která je dle současné úpravy velmi široká. Mnoho starostů funkci jednatele vykonává v obecních obchodních společnostech a mnohdy si výši své odpovědnosti ani neuvědomuje. V tomto smyslu je nutno odkázat na příslušná ustanovení obchodního zákoníku. V zásadě platí, že jednatel odpovídá za škodu do výše svého celého majetku.)
3. Odpovědnost trestněprávní
V minulých letech se stále častěji stávalo, že starostové byli stíháni zejména za zneužití pravomoci veřejného činitele. Ale nejen za to. Připomeňme to hlavní.
Pojem "veřejný činitel".
Tím, že starostové požívají zvýšené ochrany z titulu postavení veřejného činitele, mají současně vyšší odpovědnost podle trestního zákona. Trestní zákon charakterizuje veřejného činitele takto: "...volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy pokud se podílí na plnění úkolu společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena."
Trestní odpovědnost se netýká starosty v každém případě. Pouze tehdy, byl-li trestný čin spáchán v souvislosti s pravomocí a odpovědností veřejného činitele.
Právní úprava.
Právní úpravu trestných činů veřejných činitelů nalezneme v trestním zákoně, a to:
- zneužití pravomoci veřejného činitele, tj. veřejný činitel vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, např. jedná bez zvláštního zmocnění apod.,
- maření úkolů veřejného činitele z nedbalosti, podle významu úkolu, jehož provedení bylo znemožněno nebo ztíženo, se pak stanovuje stupeň společenské nebezpečnosti,
- důležitosti nabývá trestný čin porušování povinnosti při správě cizího majetku.
Trestní odpovědnost je individuální, takže za porušení povinnosti kolektivního orgánu budou odpovídat ti jednotliví členové, kteří se svým zaviněným jednáním tohoto porušení dopustili.
Stejně jako na ostatní občany i na starosty se může uplatnit obecná trestní odpovědnost, tj. odpovědnost podle ostatních ustanovení trestního zákona. Tím mám na mysli například nyní frekventovaný trestný čin podvodu a úplatkářství.
Ač to zní hrozivě, v obcích se mohou volení zástupci dopustit i zločinného spolčení, kdy je trestná činnost páchána plánovitě a koordinovaně nebo účasti na zločinném spolčení, poškozování věřitele apod.
Nejčastější zneužití pravomoci.
Frekventovaným trestným činem, který se v praxi děje téměř denně (jen není vždy odhalen), je jednání, kdy starosta sám za obec podepisuje závazkový vztah nebo činí jiný závazný právní úkon. I dnes, kdy hrozí absolutní neplatnost tohoto úkonu, by bylo naivní se domnívat, že k podobnému jevu nedochází. Mnozí se spoléhají na to, že kde "není žalobce není soudce".
Právě toto jednání není sankcionováno jen neplatností, postihuje to konec konců spíše druhou stranu a podléhá též trestněprávní odpovědnosti tohoto starosty. Trestní zákon říká v § 158 konkrétně toto:
Zneužívání pravomoci veřejného činitele.
(1) Veřejný činitel, který v úmyslu způsobit jinému škodu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch,
a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu,
b) překročí svou pravomoc, nebo
c) nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti.
(2) Odnětím svobody na tři léta až deset let bude pachatel potrestán,
a) opatří-li činem uvedeným v odstavci 1 sobě nebo jinému značný prospěch,
b) způsobí-li takovým činem vážnou poruchu v činnosti podniku nebo organizace, nebo
c) způsobí-li takovým činem značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek.
Pokud starosta bez souhlasu příslušného orgánu učiní cokoli, co obec zavazuje, někdy dokonce přímo poškozuje, nebo naopak kdy vzniká jiné prospěch, jde přesně o tuto skutkovou podstatu trestného činu. Svědčí o tom mimo jiné jeden judikát:
"O překročení pravomoci jde, když pachatel vykonává činnost, která patří do pravomoci jiného veřejného činitele, popř. jiného orgánu. Patří sem i případy, kdy veřejný činitel měl jednat bez zvláštního zmocnění, pokud jej právní řád vyžaduje."
Připomínám to nejen z tohoto důvodu, ale zejména abych vyvrátila jeden zakořeněný mýtus, který mezi starosty panuje: "dodatečné schválení". Starostové se totiž domnívají, že pokud se na jejich jednání přijde, a zastupitelstvo přemluví, aby jim tento krok zpětně schválilo, je vše v pořádku. Nic se jim už nemůže stát. Někteří na to dokonce spoléhají. Ale opak je pravda. Svědčí tom další důležitý judikát, který si dovolím ocitovat:
"Veřejný činitel, který s úmyslem způsobit jinému škodu nebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch, překročí svou pravomoc, nemůže se stát beztrestným jen proto, že nadřízený orgán, do jehož pravomoci jinak věc patří, dodatečně jeho chování schválil anebo s ním vyslovil souhlas. Jestliže veřejný činitel s úmyslem způsobit jinému škodu nebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch vykonává svoji pravomoc způsobem odporujícím zákonu, schválení nebo souhlas nadřízeného orgánu s jednáním veřejného činitele nepřichází vůbec v úvahu."
IX. Důležité maličkosti
Starostu se týkají i zdánlivé detaily, na které by si měl dát pozor. V některých souvislostech mohou mít nepříjemné dohry.
[*] Starosta, když podepisuje například smlouvu, nesmí zapomenout uvést svou funkci. Vyjadřuje tím své zákonné zmocnění písemný dokument vůbec podepsat.
[*] Obecní rada či obecní zastupitelstvo mohou podpisem smluv pověřit kohokoliv, třeba advokáta, když už předtím schválili jejich obsah.
[*] V orgánech obce nestačí záležitosti jen tzv. projednat, vše musí být se všemi náležitostmi zachycen v zápise.
[*] Schvaluje-li se smlouva, musí se schválit celý její text, ve výjimečných případech všechny její podstatné náležitosti, a tyto uvést do zápisu, protože jinak by se mohl starosta dopustit překročení pravomoci tím, že sám "schválí" text smlouvy v těch částech, která schválena nebyla.
[*] V každé smlouvě musí být projevena vůle, tj. například v kupní smlouvě se uvádí, že kupující kupuje a prodávající prodává, musí být uvedena formulace že smluvní strany se dohodly na této a této smlouvě - např. název smlouvy v horní části ještě před smluvními stranami se považuje pouze za název, nikoli projev vůle se na této smlouvě shodnout.
[*] Na téměř každé smlouvě musí být doložka podle § 41 zákona o obcích, za níž musí být jeho podpis.
Co zásadního přináší nový zákon starostům?
1. Výslovně jim zakazuje jednat bez souhlasu příslušného orgánu obce pod sankcí neplatnosti právního úkonu.
2. Nadále mají možnost pozastavit výkon usnesení rady obce.
3. V případě odvolání odcházejí z funkce ihned.
4. Netýká se jich odvolání rady obce jako celku.
5. Je stanoven režim výkonu funkcí místostarostů.
6. Existuje zákonné řešení v případech, kdy starosta obce není zvolen.
7. Starostům zůstávají nadále jen velmi omezené pravomoci, a nadále jsou v obcí pouze první mezi rovnými.
8. V případě, že v obci není rada, mají nadále její pravomoci, až na výjimky, které zákon svěřuje zastupitelstvu. Tyto výjimky jsou také novinka.
Úprava pozice starosty obce je poměrně zdařilá. Odstranila nejdůležitější výkladové spory. Dává starostům přesné vodítko, co si mohou a co si již nemohou dovolit. Novela setrvala také u základního principu volby z řad členů zastupitelstva těmito členy, nepřiklonila se k volbě přímé.
Mgr. Jana Hamplová,
advokátka,
stálá spolupracovnice redakce
