ŘÁD VEŘEJNÉHO POHŘEBIŠTĚ

ZÁKONNÉ PODMÍNKY

Jaké jsou nezbytné náležitosti a zákonné podmínky pro řád veřejného pohřebiště? Řád veřejného pohřebiště musí umožňovat stejné podmínky pro sjednání nájmu hrobového místa pro všechny občany a zároveň musí být zveřejněn v místě na daném veřejném pohřebišti obvyklém. V řádu veřejného pohřebiště jeho provozovatel podle ustanovení § 19 odst. 2 zákona o pohřebnictví zejména (demonstrativní výčet) podrobně upraví:

rozsah služeb poskytovaných na veřejném pohřebišti včetně stanovení druhů rakví pro ukládání do hrobů a hrobek,

jsou-li součástí veřejného pohřebiště hroby, tlecí dobu pro lidské ostatky do nich ukládané v souladu s § 22 odst. 2,

povinnosti návštěvníků veřejného pohřebiště v souvislosti s pořádkem na veřejném pohřebišti a zachováním důstojnosti tohoto místa a způsob a pravidla užívání zařízení veřejného pohřebiště (např. obřadních síní), pokud je této úpravy třeba,

povinnosti provozovatele pohřebiště a dalších osob vykonávajících činnosti související se zajištěním řádného provozu veřejného pohřebiště,

povinnosti nájemce hrobového místa, zejména pokud jde o rozsah údržby hrobového místa,

dobu, po kterou je veřejné pohřebiště přístupno návštěvníkům,

omezení vyplývající z územního rozhodnutí o zřízení veřejného pohřebiště,

je-li veřejné pohřebiště provozováno prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby, informace o této skutečnosti spolu s uvedením jejího jména a adresy, jde-li o fyzickou osobu, nebo názvu a sídla, jde-li o právnickou osobu.

K tomu je třeba připomenout, že legální vymezení jednotlivých v zákoně užívaných základních pojmů představuje ustanovení § 2 zákona, podle kterého např. hrobovým místem je místo na pohřebišti určené pro zřízení hrobu nebo hrobky nebo vyhrazené místo v úložišti jednotlivých uren.

NĚKTERÉ PROBLÉMY

V další části tohoto článku se z hlediska obcí zamyslíme nad některými souvislostmi, problémy a legislativními nedostatky nové zákonné úpravy.

Podle jednoho z přechodných ustanovení - § 29 odst. 7 - obce, které provozovaly veřejné pohřebiště přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona buď samy, nebo prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby, jsou povinny upravit řád veřejného pohřebiště v souladu s tímto zákonem a vyžádat si jeho schválení územně příslušným okresním úřadem nejpozději do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Obcím provozujícím pohřebiště v období do 31. 12. 2001 je tedy stanovena povinnost nejpozději do 1. 7. 2002 řád veřejného pohřebiště přijmout a ve stejné lhůtě požádat okresní úřad o jeho schválení.

JAKÝ ORGÁN A JAKOU FORMOU

Prvním zásadním problémem, který musí obce vyřešit, bude tedy to, jaký orgán a jakou formou má přijímat řád veřejného pohřebiště. Podle § 18 odst. 3 přitom k provozování veřejného pohřebiště a změnám řádu veřejného pohřebiště je nutný předchozí souhlas územně příslušného okresního úřadu. Zákon o pohřebnictví tedy stanoví, že obec se při provozování veřejného pohřebiště pohybuje v rámci své samostatné působnosti, řád veřejného pohřebiště však váže na předchozí souhlas orgánu státní správy.

Zejména z povinnosti předchozího státního souhlasu, z obsahu řádu veřejného pohřebiště i z toho, že zákon neobsahuje zmocnění k vydání řádu veřejného pohřebiště jako právního předpisu, usuzuji, že řád veřejného pohřebiště nelze vydat jako obecně závaznou vyhlášku obce. Předchozí státní souhlas k vydání obecně závazné vyhlášky obce by totiž byl v rozporu s ustanovením č. 104 odst. 3 Ústavy ČR, podle kterého zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Zákon totiž nemůže omezit ústavou přiznanou pravomoc. Ohledně obsahu řádu veřejného pohřebiště je třeba konstatovat, že vedle právních norem spočívajících mj. ve stanovení povinností pro návštěvníky pohřebiště či doby, po kterou je jim pohřebiště přístupno, obsahuje řád veřejného pohřebiště i údaje informativní (např. § 19 odst. 2 písm. h) zákona), případně stanovuje podmínky pro soukromoprávní vztah mezi obcí a nájemcem hrobového místa (např. § 19 odst. 2 písm. e) zákona).

Rovněž podmínky pro publikaci řádu veřejného pohřebiště obsažené v ustanovení § 19 odst. 2 věta první jsou odlišné od podmínek daných ustanovením § 12 zákona o obcích. Ostatně o samosprávný právní předpis nejde i proto, že v případech, kdy veřejné pohřebiště provozuje registrovaná církev nebo náboženská společnost, budou tyto subjekty tím, kdo vydá řád veřejného pohřebiště. Obecně závazné vyhlášky přitom mohou v ČR vydávat pouze obce a kraje.

Přijímání řádu veřejného pohřebiště obcí spadá do oblasti samostatné působnosti obce, neboť je součástí provozování veřejného pohřebiště, které je dle § 16 odst. 1 zákona o pohřebnictví službou ve veřejném zájmu zajišťovanou obcí v samostatné působnosti. Podle ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích přitom platí, že rada obce rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Z toho vyplývá, že přijímání řádu veřejného pohřebiště (jako záležitost patřící do samostatné působnosti obce, v níž není rozhodování vyhrazeno zastupitelstvu obce) spadá do pravomoci rady obce. Řád veřejného pohřebiště má být tudíž vydán usnesením rady obce, pokud si ovšem jeho vydání nevyhradí zastupitelstvo obce (které by jej pak opět vydalo formou prostého usnesení zastupitelstva).

V tomto případě lze přitom obcím doporučit, aby důkladně zvážily, zda vydávání řádu veřejného pohřebiště není právě jednou z činností obce v její samostatné působnosti, kdy by mělo být činné zastupitelstvo obce. Vždyť, i přes výše naznačené souvislosti, je řád veřejného pohřebiště svým charakterem obecně závazným vyhláškám velmi blízký.

Z hlediska teorie správního práva lze řády veřejného pohřebiště zařadit mezi tzv. provozní (ústavní) řády. Co se jejich formy týče, jsem přesvědčen, že nebylo šťastné nechat tuto otázku problematické interpretaci a zákon o pohřebnictví by měl výslovně stanovit, v jaké formě (usnesení rady či zastupitelstva, obecně závazná vyhláška či nařízení obce) mají být vydávány. Obcím lze současně doporučit, aby za účinnosti nové zákonné úpravy nepřistupovaly k úpravě stávajících hřbitovních řádů, ale přijaly zcela nové řády veřejného pohřebiště po zrušení dosavadních.

OBSAHOVÉ NÁLEŽITOSTI

Dalším problémem je otázka obsahových náležitostí řádu veřejného pohřebiště. Výčet toho, co provozovatel v řádu veřejného pohřebiště upraví, je demonstrativní, jak vyplývá z použitého slova "zejména" před výčtem konkrétních součástí jeho obsahu.

To znamená, že vedle jednotlivých v zákoně výslovně uvedených obsahových náležitostí, které musí být obligatorně v každém řádu veřejného pohřebiště, nelze vyloučit ani existenci dalších obsahových náležitostí v konkrétním řádu veřejného pohřebiště.

Zvláště při formulaci fakultativních (nepovinných) obsahových součástí je však třeba dát si pozor hned na několik aspektů. Předně je třeba pamatovat na to, že okresní úřad vydá souhlas s řádem veřejného pohřebiště pouze za předpokladu, že řád byl vypracován v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem, není v rozporu s ochranou veřejného pořádku, tlecí doba stanovená v řádu veřejného pohřebiště odpovídá výsledku hydrogeologického průzkumu a stanovisku okresního hygienika a případná smlouva mezi provozovatelem pohřebiště a právnickou nebo fyzickou osobou zajišťující činnosti spojené s provozováním veřejného pohřebiště odpovídá požadavkům stanoveným v § 18 odst. 2 zákona o pohřebnictví.

Dále nelze zapomenout ani na to, že až do změny řádu veřejného pohřebiště, která musí být opět schválena okresním úřadem, je tento řád pro provozovatele závazný /viz § 19 odst. 1, § 20 písm. a) zákona/. Současně připomínám, že dle dosavadní judikatury českého Ústavního soudu může obec ukládat povinnosti právnickým a fyzickým osobám jen v případě výslovného zákonného zmocnění, tedy pouze v duchu jednotlivých písmen § 19 odst. 2 zákona, nikoliv prostřednictvím dalších, fakultativních ustanovení zahrnutých do řádu veřejného pohřebiště.

VYPOŘÁDÁNÍ VZTAHŮ

Řád veřejného pohřebiště budou přitom vydávat nejen obce, ale i registrované církve nebo náboženské společnosti provozující veřejná pohřebiště. V této souvislosti si však nelze nepovšimnout nezdařené úpravy vypořádání vztahů při změně provozovatele veřejného pohřebiště v ustanovení § 16 odst. 2 zákona, která sice striktně stanoví lhůty pro registrované církve nebo náboženské společnosti usilující o provozování veřejného pohřebiště na vlastním pozemku, nečiní tak však již pro obce, které by měly takovýmto církvím a náboženským společnostem provozování předat.

Naopak řád veřejného pohřebiště nemohou vydávat právnické či fyzické osoby, jejichž prostřednictvím zajišťuje obec, registrovaná církev nebo náboženská společnost provozování veřejného pohřebiště (§ 29 odst. 7, ale i § 16 odst. 1 a § 17 odst. 1). V těchto souvislostech je však značně problematická interpretace ustanovení § 18 odst. 2 zákona, podle kterého zajišťuje-li provozovatel veřejného pohřebiště jeho provozování prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby, vztahují se na tuto osobu povinnosti, které tento zákon ukládá provozovateli veřejného pohřebiště.

STEJNÉ PODMÍNKY PRO VŠECHNY

Ustanovení § 19 odst. 2 stanoví, že řád veřejného pohřebiště musí umožňovat stejné podmínky pro sjednání nájmu hrobového místa pro všechny občany. Toto ustanovení je však třeba interpretovat extenzivně tak, že stejné podmínky musí být zajištěny pro všechny fyzické osoby bez ohledu na občanství. Není totiž jakéhokoliv důvodu odpírat toto právo občanům jiných obcí, cizincům či osobám bez státního občanství. Tak je ostatně formulováno i ustanovení § 20 písm. c) zákona. Zde si nemohu odpustit ještě jednu legislativní připomínku. Zákon ve své hlavě III totiž některé věci zcela zbytečně normuje opakovaně a ještě navíc vždy trochu jinak. Tak je tomu nejen při porovnání § 19 odst. 2 zákona s § 20 písm. b), ale např. i v případě § 19 odst. 1 zákona a § 20 písm. a) zákona.

Závěrem zbývá konstatovat, že výslovně nedořešenou otázkou zůstává sankcionování chování osob, které poruší řád veřejného pohřebiště. Takové deliktní jednání nebude totiž mnohdy podřaditelné pod žádnou ze skutkových podstat přestupků uvedených v ustanovení § 26 zákona (tak např. porušení pravidel stanovených dle § 19 odst. 2 písm. c) či f) zákona). Vzhledem k tomu, že řád veřejného pohřebiště je provozním řádem (a ne obecně závazným právním předpisem), nebude totiž možno aplikovat ustanovení § 46 či § 48 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném a účinném znění. Bude tedy nutno vždy hledat, zda porušením řádu veřejného pohřebiště nebyla naplněna skutková podstata některého z jiných přestupků (v úvahu zde připadají zejm. přestupky proti veřejnému pořádku dle ustanovení § 47 přestupkového zákona).

STANISLAV KADEČKA,

katedra správní vědy, správního práva

a finančního práva

Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně