Reforma obecních financí pokračuje Správa území dozná zásadních změn, které podmiňují radikální koncepční zásahy do financí veřejné správy. Roky 2002-2003 budou klíčové v dalším pojetí financí samospráv, zejména jejich vzájemných vazeb. Zásadní bude politické rozhodnutí o budoucí síle postavení...
Reforma obecních financí pokračuje
Správa území dozná zásadních změn, které podmiňují radikální koncepční zásahy do financí veřejné správy. Roky 2002-2003 budou klíčové v dalším pojetí financí samospráv, zejména jejich vzájemných vazeb.
Zásadní bude politické rozhodnutí o budoucí síle postavení vlastních krajů v opozici s orgány státní správy, potažmo ministerstvy. Ministerstva jsou v zásadě, až na výjimky, připravena realizovat podstatné reformní kroky týkající se vlastních financí a pravomocí. Přesto došlo k vymezení několika reformních rizik a tlaků. Shrnul bych je v zásadě do následujících oblastí:
[*] Lidské zdroje - dosavadní tlak ministerstev přenášet kompetence a nepřevádět pracovníky s odpovídajícím technickým vybavením má dopad na krajské úřady. Často ale ministerstva ani potřebný počet zaměstnanců převést nemohla. Celkový počet úředníků se zvýší zhruba o 387. Dalších asi 998 nově přijatých osob je zapotřebí k fungování a chodu krajských úřadů. Nároky na státní rozpočet jsou v těchto případech evidentní.
[*] Kompetence a moc - tendence státních úřadů nezbavovat se kompetencí a zřizovatelských funkcí způsobuje situaci, kdy provoz krajů v porovnání s tím, co by měly nakonec dělat, je velmi drahý. Problém zřizovatelských funkcí je ve finální fázi. Zatím to bohužel vypadá tak, že zřizovatelské funkce krajů přijdou na přibližně 11 mld. Kč a provoz krajů zhruba na 1 mld. Kč. Jsou to pouze orientační čísla, je zřejmé, že po finanční stránce je zatím chod krajů - v porovnání se svěřeným majetkem a kompetencemi - drahý. Nemluvě přitom o srovnání s finančním významem krajských úřadů s významem obcí nebo okresních úřadů (viz graf).
[*] Investice - otázka vícezdrojového programového financování, které je v území velmi nerovnoměrně rozdělené, způsobuje tlaky na potřebu dotačního financování. To sice připravuje kraje o svobodu finanční samosprávy, ale zajišťuje bezpečnější makroekonomické prostředí bez nutnosti vyrovnávat vzniklé rozdíly dalším ekonomickým nástrojem. Bezpečnost je nezbytná kvůli narůstajícím mandatorním výdajům státu. Výsledkem je nedostatek svobody veřejných financí ve tvorbě účinných rezerv na významné reformní kroky.
[*] Fungování okresních úřadů - ve vztahu ke krajům je zde velmi důležitý moment postavení a další existence okresních úřadů, které se v kontextu fungování státní správy osvědčily a dokazují to neustále. Pokud by měl být v roce 2002 převeden majetek spravovaný okresními úřady na kraje, znamenalo by to toužebný nárůst významu krajů zejména v oblasti financí. Podotýkám však, že úroveň veřejné správy, kterou okresní úřady nastavily za dobu své existence (na poměry v ČR) vysoko, nebude pro krajské úřady rozhodně lehký úkol.
Finance obcí
Nerad bych ale předbíhal budoucí vývoj financování krajských úřadů a věnoval bych se podrobněji financím obcí. Reforma se ve vztahu k obecním rozpočtům postavila velmi vstřícně. Vláda podpořila posílení územních rozpočtů na daňových příjmech - podle posledních čísel zhruba o 6 mld. Kč. Parlament návrh svou většinou podpořil a vyslovil přání, aby vláda navrhla posílení motivačního prvku obecních financí k větší podpoře podnikání v místě. Nechci rozebírat onu problematiku výběru daně a jejího přerozdělování, které je nezbytné, avšak má za následek stav, kdy se daňový příjem obce finálně tváří jako "pseudodotace". Soustředím se na připravované změny obecních financí.
Připravované změny
Již počátkem roku 1999 se připravovala komplexní změna financování obcí. Ta spočívala ve změně rozpočtových pravidel. Původní zákon č. 576/1990 Sb., tzv. rozpočtová pravidla ČR, byl nahrazen celkem třemi novými zákony:
[*] Zákonem č. 218/2000 Sb, o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů - s účinností od 1. 1. 2001. Je uveřejněn ve Sbírce zákonů v částce 65 pod číslem 218/2001 (tzv. "velká rozpočtová pravidla").
[*] Zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů - s účinností od 1. 1. 2001. Je uveřejněn ve Sbírce zákonů v částce 73 pod číslem 250/2000 (tzv. "malá rozpočtová pravidla").
[*] Zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení) - s účinností od 1. 1. 2001. Je uveřejněn ve Sbírce zákonů v částce 73 pod číslem 243/2000.
Tyto důležité zákony prakticky nastartovaly reformu veřejných financí podmíněnou změnou fungování veřejné správy. Pokud jde o obce, bylo na zdejší poměry s docela slušným předstihem známo, co se přibližně chystá a jaké je možno očekávat změny. V koncepční a legislativní práci nebyla lehká situace. Zpolitizováním a často chybnými mediálními výklady docházelo ke škodlivé a neodborné interpretaci nového financování obcí. O to však zněla finanční reforma senzačněji.
Myslím, že takový stav nepomáhal obcím, ale jen vlivným jednotlivcům. Naopak obce bez přílišného politického a mediálního vlivu ztrácely přehled a jak jsem se sám mnohokráte přesvědčil, byly celou situací znechuceny.
Co se chystá letos
I tento rok má vláda - na přání Poslanecké sněmovny - připravit úpravu daňových zdrojů obcí, kterou nebylo možné z technických důvodů zapracovat do první podoby zákona č. 243/2000 Sb. O této novele se také hovoří v delším časovém kontextu. Má jít o přípravu nástroje, který posílí prvek motivace obcí k podpoře podnikání v místě.
Připravuje se:
[*] novela daně z nemovitosti,
[*] z povinné přílohy k ročnímu "Vyúčtování daně ze závislé činnosti a z funkčních požitků" budou získána data o počtu zaměstnanců v jednotlivých obcích. Cílem je dosáhnout snížení procentního podílu obcí na dani podle § 4 odst. 1g zákona č. 243/2000 Sb. (30 % daně z podnikání zůstává v místě podle bydliště podnikatele) a nahradit odpovídajícím podílem pro obce na dani ze závislé činnosti. Nepůjde o velké přesuny prostředků, jako tomu bylo k 1. 1. 2000, kdy se přeskupilo přibližně 10 mld. Kč.
[*] stálá a dlouhodobá bude snaha prosazovat institut obecních daní, ve kterém by mělo být jádro opravdové míry soběstačnosti, motivace i kontroly uplatňování veřejných prostředků samotným občanem obce; absence tohoto nástroje paralyzuje koncepci obecních financí,
[*] nepřímé daně mají celosvětově tendenci posilovat a věřím, že se to projeví z dlouhodobého hlediska i u nás,
[*] naopak přímé daně mají ve světě tendenci oslabovat,
[*] myslím, že v budoucnosti se opět odborná diskuze vrátí k problematice zadluženosti. Nedomnívám se, že půjde toliko o obce, ale na pořad dne vstoupí krajské úřady a jejich zadlužování. Významné fiskální riziko zadlužování samospráv totiž beztak v samotném důsledku padá na bedra státu.
Navzdory připravovaným změnám se neočekává, že vývoj obecních financí v rámci reformy veřejné správy bude negativní. Cílem je zejména stabilizace daňových příjmů a optimalizace investiční politiky. Svou úlohu sehrají jistě státní fondy a investiční politika resortů. Obce by měly počítat v budoucnosti i s významnou úlohou fondů a programů Evropské unie. V rámci současného stavu reformy financí nespatřuji největší riziko v obecních rozpočtech. To se nachází spíše na straně státního rozpočtu a krajských rozpočtů, kde dojde k velmi rychlému vývoji a bilancování. Za přítomnosti neustálých změn v průběhu roku bude obtížné a rizikové. Věřím, že bude nalezena vhodná cesta k dosažení vytyčených cílů.
Luděk Tesař,
odbor financování územních rozpočtů
v oddělení souhrnných rozpočtových vztahů
územních rozpočtů Ministerstva financí ČR
