V minulém čísle jsme publikovali článek zabývající se obecně reformou veřejné správy v Polsku. Tento příspěvek rozebírá působnost a pravomoci okresní samosprávy včetně finančního hospodaření okresu. Okres jako lokální samosprávné společenství má své území. V průměru má 994 km2 (stranou ponecháme...
V minulém čísle jsme publikovali článek zabývající se obecně reformou veřejné správy v Polsku. Tento příspěvek rozebírá působnost a pravomoci okresní samosprávy včetně finančního hospodaření okresu.
Okres jako lokální samosprávné společenství má své území. V průměru má 994 km2 (stranou ponecháme města s právy okresu), avšak mezi jednotlivými okresy existují dosti značné rozdíly, o čemž svědčí tyto údaje: Zatímco deset největších okresů má rozlohu více než 2000 km2, pět nejmenších má menší rozlohu než 300 km2.
Jednotky územní samosprávy tvoří jeho obyvatelé. Okres má v průměru 88 180 obyvatel, šestina má méně než 50 000 obyvatel a 21 okresů má více než 150 000 obyvatel. Na jeden okres připadá v průměru 8 obcí; nejvyšší počet obcí v okrese je 19, ale jsou i čtyři okresy, které mají pouze po třech obcích.1)
PŮSOBNOST OKRESU
Podle zákona o okresní samosprávě2) vykonává okres veřejné úkoly nadobecní povahy stanovené zákony v oblasti veřejného vzdělávání, ochrany zdraví, sociální pomoci, politiky ve prospěch rodiny, podpory tělesně postižených osob, dopravy a veřejných komunikací, kultury a ochrany kulturních statků, tělovýchovy a turistiky, geodezie, kartografie a katastru, hospodaření s nemovitostmi, prostorového uspořádání a stavebního dozoru, vodního hospodářství, ochrany prostředí a přírody, zemědělství, lesnictví a vnitrozemského rybářství. Dále jsou to úkoly veřejného pořádku a bezpečnosti obyvatel, ochrany proti povodním a požárům a předcházení jinému mimořádnému ohrožení života a zdraví lidí, jakož i prostředí, opatření proti nezaměstnanosti a aktivizace místního trhu práce, ochrany práv spotřebitelů, údržby okresních budov, veřejně prospěšných zařízení a administrativních budov, obrany, propagace okresu a spolupráce s mimovládními organizacemi. Tento výčet není vyčerpávající, neboť zákony mohou stanovit i jiné úkoly okresu.
K plnění úkolů mohou okresy zřizovat organizační jednotky, zejména okresní střediska pro pomoc rodinám, střediska sociální péče, zařízení zdravotní péče, školy vyššího stupně než základní a osvětová střediska, kulturní instituce včetně veřejných knihoven a střediska geodetické a kartografické dokumentace.
Zákony mohou stanovit, že orgány okresu plní i některé úkoly z oblasti vládní správy; tyto úkoly jsou označovány jako svěřené.
Zákon o okresní samosprávě umožňuje, aby na základě dohod docházelo k přesunům působnosti okresu: a) k postoupení úkolů zainteresované obci na základě jejího odůvodněného návrhu, b) k svěření úkolů okresu jinému okresu a rovněž vojvodství, v jehož obvodu se okres nachází, c) k převzetí úkolů v oblasti vládní správy patřících do působnosti vojvody.
ORGÁNY OKRESU
Usnášecím a kontrolním orgánem okresu je okresní rada (rada powiatu). Počet členů okresní rady závisí na počtu obyvatel okresu. V okresech s počtem obyvatel do 40 000 se volí dvacet členů okresní rady a na každých dalších 20 000 obyvatel pět radních. Počet členů okresní rady nesmí přesáhnout šedesát. Právo kandidovat mají osoby, které mají aktivní volební právo, tj. státní občané Polska, kteří v den voleb dosáhli věku 18 let a mají trvalý pobyt na území okresu. Navrhovat kandidáty mohou politické strany, sdružení a společenské organizace, voliči (ti jsou povinni vytvořit nejméně pětičlenný volební výbor). Politické strany, sdružení a společenské organizace mohou vytvářet koalice a podávat společnou kandidátní listinu. Každá kandidátní listina musí být podpořena nejméně 200 voliči.
Členové okresní rady jsou voleni podle vícemandátových volebních obvodů a v každém z nich se volí od 3 do 10 radních. Volebním obvodem je jedna obec, přičemž se za podmínek stanovených zákonem připouští, aby při vytváření volebních obvodů byly obce sloučeny nebo rozděleny.
Volič hlasuje pro kandidátní listinu a má jeden preferenční hlas. Při rozdělování mandátů se uplatňuje 5% uzavírací klauzule a mandáty se přidělují podle zásad poměrného zastoupení; používá se d'Hondtův systém. Při prvých volbách do 308 okresních rad bylo zvoleno 10 290 radních, přičemž o jeden mandát se ucházelo téměř šest kandidátů (celkem kandidovalo 56 829 kandidátů).3)
Polské zákonodárství nepřipouští kumulaci mandátů v usnášecích orgánech různých jednotek územní samosprávy.
Pokud jde o členy okresní rady, je jejich mandát neslučitelný s mandátem člena obecní rady a sejmiku (zastupitelstva vojvodství). Lze soudit, že toto ustanovení je diktováno snahou, aby radní nerozptylovali své síly a plně je věnovali výkonu jednoho mandátu.
Volební období okresní rady je čtyřleté a předčasně může skončit dvojím způsobem: okresní rada může být odvolána před uplynutím volebního období v okresním referendu (zákon o něm doposud nebyl vydán) a může být na návrh předsedy rady ministrů rozpuštěna usnesením Sejmu, porušuje-li opakovaně Ústavu nebo zákony.
Důsledkem rozpuštění rady je rozpuštění všech okresních orgánů. Předseda rady ministrů zároveň jmenuje osobu, která do voleb nových orgánů okresu plní jejich funkce. Práci okresní rady organizuje a její jednání řídí předseda, který je volen radou z řad jejích členů tajným hlasováním prostou většinou hlasů za přítomnosti nejméně poloviny všech radních (stejným způsobem může být odvolán). Má jednoho nebo dva místopředsedy, pro jejichž volbu a odvolání platí stejná pravidla.
Zasedání okresní rady se konají podle potřeby, nejméně jednou za čtvrt roku. Předseda je povinen svolat zasedání, požádá-li o to alespoň čtvrtina radních, výbor (výkonný orgán) nebo starosta okresu. Rada přijímá usnesení prostou většinou hlasů za přítomnosti nejméně poloviny všech jejích členů veřejným hlasováním, pokud zákon nestanoví jinak.
PRAVOMOCI OKRESNÍ RADY
Zákon o okresní samosprávě vymezuje výlučnou pravomoc okresní rady. Patří do ní volba a odvolání výboru, určení směrů jeho činnosti, udělení absolutoria nebo neudělení absolutoria výboru, schválení rozpočtu okresu a projednávání zprávy o jeho plnění, přijetí usnesení ve věcech majetkových apod.
Do výlučné pravomoci okresní rady patří usnášet se o aktech místního práva, které jsou závazné na celém území okresu nebo v jeho části. Patří mezi ně: a) akty prováděcí povahy, které se vydávají na základě a v mezích zmocnění obsažených v zákonech, b) akty organizační (statut okresu, úprava užívání okresního majetku, zásady a způsob užívání okresních objektů a veřejně prospěšných zařízení), c) pořádkové předpisy. Tyto mohou být vydány okresní radou ve věcech, které nejsou upraveny zvláštními zákony nebo jinými obecně závaznými právními předpisy v zvláště odůvodněných případech, je-li to nutné k ochraně života, zdraví nebo majetku obyvatel, ochrany přírodního prostředí anebo k zajištění pořádku, klidu a veřejné bezpečnosti, pokud tyto důvody existují na území více než jedné obce.
Za jejich porušení mohou být uloženy pokuty, které se ukládají ve výši a způsobem stanoveným předpisy o přestupcích. V naléhavých případech může pořádkový předpis přijmout okresní výbor a musí ho schválit nejbližší zasedání okresní rady (jinak ztrácí platnost).4)
Okresní rada obligatorně zřizuje revizní komisi, jejímž prostřednictvím kontroluje činnost výboru (výkonného orgánu) a okresních organizačních jednotek. Členy revizní komise mohou být pouze radní s výjimkou předsedy a místopředsedů okresní rady a těch radních, kteří jsou členy výboru. Revizní komise se vyjadřuje k plnění rozpočtu okresu a podává okresní radě návrh na udělení nebo neudělení absolutoria výboru. Kromě toho plní další úkoly, které jí svěří okresní rada na úseku kontroly.
Okresní rada může zřizovat pro určité úkoly stálé a dočasné komise. Členy komisí mohou být jen radní. Komise jsou pojímány jako orgány obecní rady, což se projevuje v jejich působnosti (připravují návrhy usnesení okresní rady a vyjadřují se k nim, dávají podněty k přijetí usnesení, kontrolují plnění usnesení rady) a v tom, že v celém rozsahu své činnosti jsou podřízeny okresní radě, předkládají jí plány práce a podávají jí zprávy o své činnosti.
VÝKONNÝ ORGÁN
Je jím okresní výbor ("zarzad powiatu", který se skládá ze starosty okresu a 3-5 členů včetně místostarosty. Starosta okresu, místostarosta a členové výboru jsou voleni okresní radou tajným hlasováním a ke zvolení je třeba absolutní většiny hlasů všech členů okresní rady. Přitom za členy výboru mohou být zvoleny i osoby, které nejsou členy okresní rady - s nimi se uzavírá pracovní poměr. Takovéto řešení má zřejmě umožnit posílení profesionalismu v činnosti výboru. Členství v okresním výboru je neslučitelné mimo jiné s mandátem poslance nebo senátora.
Zákon o okresní samosprávě ukládá okresní radě, aby zvolila výbor do 3 měsíců ode dne, kdy příslušný volební orgán vyhlásil výsledky voleb. Nestane-li se tak, okresní rada je ze zákona rozpuštěna a do tří měsíců se konají předčasné volby. Nezvolí-li nově zvolená okresní rada do tří měsíců výbor, bude opět ze zákona rozpuštěna. V tomto případě se však předčasné volby nekonají a do příštích řádných voleb rady a volby výboru přebírá jejich úkoly a kompetenci vládní komisař ustanovený předsedou rady ministrů na návrh vojvody. Hrozba rozpuštění okresní rady má nepochybně působit na její členy, aby nehledě na možné rozpory zvolili výbor v předepsané lhůtě.
Okresní výbor plní zejména tyto úkoly: připravuje návrhy usnesení rady, provádí usnesení rady, hospodaří s majetkem okresu, plní rozpočet okresu a rozhoduje o přijetí a propuštění vedoucích organizačních jednotek. Výbor plní úkoly okresu za pomoci okresního úřadu ("starostwo"), vedoucích okresních služeb, inspekcí a sborů, jakož i organizačních jednotek okresu.
Při plnění svých úkolů podléhá výbor výlučně okresní radě. Ta je oprávněna odvolat výbor z důvodu neudělení absolutoria výboru nebo z jiného důvodu. Usnesení o odvolání výboru musí být schváleno nejméně třemi pětinami hlasů všech členů rady; hlasuje se tajně. Okresní rada může též odvolat starostu, místostarostu a jednotlivé členy výboru; o odvolání se rozhoduje třípětinovou většinou všech členů rady.
Starosta okresu organizuje práci okresního výboru a úřadu, spravuje běžné záležitosti okresu a zastupuje okres navenek. Stojí v čele okresního úřadu a je služebním představeným jeho zaměstnanců.
FINANČNÍ HOSPODAŘENÍ OKRESU
Okres má svůj rozpočet, který schvaluje okresní rada na rozpočtový rok (shodný s rokem kalendářním). Rozpočtový proces je upraven jednak zákonem o okresní samosprávě, jednak zákonem z 26. listopadu 1998 o veřejných financích.5) Návrh usnesení o rozpočtu připravuje výbor. Schválení usnesení o rozpočtu, jehož obsah je předepsán zákonem o veřejných financích, náleží do výlučné pravomoci okresní rady. Ta však nemůže bez souhlasu výboru provádět v návrhu rozpočtu změny k snížení příjmů nebo zvýšení výdajů, a tím ke zvýšení deficitu rozpočtu.
Uvedený zákon ukládá, aby usnesení o rozpočtu bylo schváleno před počátkem rozpočtového roku anebo ve zvláště odůvodněných případech do 31. března rozpočtového roku (do této doby se hospodaří podle návrhu rozpočtu). Kdyby usnesení o rozpočtu nebylo přijato ani do konce března, rozhodne regionální účetní komora do konce dubna rozpočtového roku o rozpočtu okresu v rozsahu povinných vlastních úkolů a přenesených úkolů (do té doby by okres hospodařil podle návrhu rozpočtu).
PŘÍJMY A SUBVENCE
Podle zákona z 26. listopadu 1998 o příjmech jednotek územní samosprávy v letech 1999 a 20006) příjmy okresu jsou: podíl 1 % výnosu daně z příjmu fyzických osob trvale bydlících na území okresu, globální subvence, příjmy okresních rozpočtových jednotek a odvody rozpočtových zařízení, účelové dotace ze státního rozpočtu (na realizaci úkolů služeb, inspekcí a sborů, o nichž se hovoří v zákoně o okresní samosprávě, na úkoly vládní správy vykonávané okresem na základě zvláštních zákonů, na financování vlastních úkolů okresu), úroky z finančních prostředků okresu uložených na bankovních účtech a výnosy z majetku okresu. Pokud jde o globální subvenci, třeba zaznamenat, že se člení na tři části: osvětovou, silniční a vyrovnávací. Výše jednotlivých částí subvence je stanovena zákony, např. vyrovnávací části zákonem o státním rozpočtu, silniční části na základě zákona z 29. srpna 1997 o financování veřejných komunikací7), osvětovou část tvoří nejméně 12,8 % plánovaných příjmů státního rozpočtu.
Zákon z 28. listopadu 1998 také uvádí, že příjmy okresu mohou být některé účelové dotace (např. pro úkoly, které okres plní na základě dohod s orgány vládní správy), dotace z účelových fondů, dědictví ze závěti a dary, úroky a dividendy z kapitálu aj. Podstatnou částí příjmů rozpočtů okresů je globální subvence (49 %) a účelové dotace (47 %). Jak patrno, vlastní příjmy okresu jsou nízké - 4 %. V literatuře se uvádí, že vysoký podíl účelových dotací je důsledkem toho, že v okresech nejsou zřízeny orgány vládní správy a že některé služby a inspekce, které dříve byly řízeny ústředními správními orgány, jsou nyní podřízeny okresnímu starostovi, tj. představiteli územní samosprávy. Jejich činnost je sice financována okresy, ale ty dostávají finanční prostředky ze státního rozpočtu, a stát si tak zachovává kontrolu nad jejich použitím.8)
V globální subvenci se spatřuje nejlepší prostředek umožňující překonat těžkosti při zajišťování stejné úrovně financování za situace, kdy různé služby jsou na území státu rozmístěny nerovnoměrně.
(Příště: Vojvodství)
Poznámky:
1) Srov. Powierzchnia i ludnósc w przekroju terytorialnym 1999, Glówny Urzad Statystyczny, Warszawa 1999, s. 8 - 10.
2) Dz. U. 1998, Nr 91, pozn. 578.
3) Oznámení Státní volební komise z 23. října 1998 (Dz. U. 1998, Nr 131, poz. 861).
4) Podrobněji M. Katulski, Prameny práva podle Ústavy Polské republiky a akty místního práva jednotek územní samosprávy, Správní právo, 1999, č. 5, s. 317 - 319.
5) Dz. U. 1998, Nr 155, poz. 1014.
6) Dz. U., Nr 150, poz. 983.
7) Dz. U. 1997, Nr 123, poz. 780 a 1998, Nr 106, poz. 668.
8) Srov. J. Regulski, Building democracy in Poland - The state reform in 1998, Budapest 1999, s. 33.
KAREL SVOBODA,
katedra veřejné správy a regionálního rozvoje
Národohospodářské fakulty VŠE Praha
Starosta okresu organizuje práci okresního výboru a úřadu, spravuje běžné záležitosti okresu a zastupuje okres navenek. Stojí v čele okresního úřadu a je služebním představeným jeho zaměstnanců.
Struktura výdajů v rozpočtech okresů
Oblast (v %)
školství 46
veřejná bezpečnost 22
sociální péče 11
doprava 10
zdravotní péče 4
správa 3
umění a kultura 2
zemědělství 1
jiné 1
