Reforma veřejných financí ve Francii Ve Francii se rozvíjejí nové formy spolupráce municipalit v rámci tzv. sdružení obcí aglomerace. Nově definovaný právní status této spolupráce s sebou přináší i významnou reformu veřejných financí, zejména systému místních daní. Zákon "Chevenement" z 12....
Reforma veřejných financí ve Francii
Ve Francii se rozvíjejí nové formy spolupráce municipalit v rámci tzv. sdružení obcí aglomerace. Nově definovaný právní status této spolupráce s sebou přináší i významnou reformu veřejných financí, zejména systému místních daní.
Zákon "Chevenement" z 12. července 1999 rozšířil kompetence existujících spolků obcí a měst vytvořením strukturálně nové formy spolupráce tzv. Communauté d'agglomération (dále jen sdružení obcí aglomerace). Sdružení obcí aglomerace (SOA) je v zákoně vymezeno jako sdružení obcí a měst v rámci širšího územního celku (definovaného jako aglomerace), jehož hlavním cílem je vytvářet a společně řídit projekty urbanistického rozvoje ve propěch rozvoje územní solidarity.
Stručný přehled
Sdružení obcí aglomerací jsou výsledkem dlouhotrvajících procesů slučování obcí a tendencí k vytváření různých forem spolupráce na municipální (resp. na mikroregionální) úrovni. Tato sdružení vznikala původně zejména kvůli zpracovávání společných projektů územního rozvoje v rámci slučování společných prostředků (tzv. Syndikáty obcí a měst a distrikty - dle zákonů z r. 1959 a 1970).
Později se tyto základní formy spolupráce specializovaly a rozšiřovaly do více oblastí. Vznikly tzv. sdružení městských celků (dle zákona z r. 1966), tj. měst, resp. aglomerace s více než 50 000 obyvateli a sdružení obcí (dle zákona z r. 1992), tj. obcí s méně než 20 000 obyvateli. Mezi hlavní kompetence všech forem spolupráce obcí a měst patří zajištění trvale udržitelného rozvoje území.
Hlavním smyslem spolků obcí a měst je sdružování finančních zdrojů k zajištění vyváženého ekonomického a sociálního rozvoje území. Sdružení obcí aglomerací na tyto existující formy sdružování navazuje rozšiřováním kompetencí v oblasti územního plánování a ekonomického rozvoje včetně zavádění nových finančních a organizačních nástrojů kooperace.
Probíhající rozsáhlé změny francouzského administrativního systému mají významnou ekonomickou a sociální dimenzi. Aglomerující se obce a města jednotlivých metropolí by měly vytvářet nové, zejména ekonomicky silné územní jednotky (v průběhu reformy prozatím vzniklo 51 nových SOA). Organizační změny v územní samosprávě směřují ke zvyšování konkurenceschopnosti francouzské veřejné správy v rámci evropské integrace.
Cíl reformy
Ve Francii je 36 000 obcí, mezi nimiž převažují obce s méně než 1000 obyvateli. Během decentralizace (v 80. a zejména 90. letech) byly na obce přeneseny rozsáhlé pravomoci v oblasti zabezpečování veřejných statků. Finanční zdroje malých a středních obcí a měst stačí k pokrytí všech nezbytných služeb, což vede mj. k nevyváženému rozvoji jednotlivých municipalit a nežádoucím regionálním rozdílům.
Reforma slučování obcí do sdružení obcí aglomerace má za cíl jednak zachovat autonomní status municipalit (včetně finančního), jednak zabezpečit harmonický ekonomický i sociální rozvoj integrovaných územních celků. Přijatý zákon umožňuje především podporovat a rozvíjet soudržnost a solidaritu mezi ekonomicky, sociálně i kulturně vzájemně propojenými územními samosprávnými celky.
Nové kompetence
K zajištění fungování nových samosprávných jednotek stanovil zákon od 1. 1. 2000 povinné a fakultativní kompetence. Povinné kompetence jsou sdružení obcí aglomerací povinny vykonávat plošně bez ohledu na místní specifika. Fakultativní pravomoci jsou vymezeny na základě specifických projektů jednotlivých sdružení v souladu s prioritami rozvoje obcí tvořících danou aglomeraci.
Nový právní status a definování nových pravomocí sdružení obcí aglomerace jsou základními východisky multiplikačních procesů nejen finančních, ale i sociálních a kulturních zdrojů v rámci daného území. Vzniká tak významný rozvojový potenciál rozsáhlejších územních celků, kde mohou jednotlivé obce dané aglomerace snadněji a rychleji rozvíjet projekty místního rozvoje.
Povinné kompetence
[*] Ekonomický rozvoj: zhodnocování a rozvoj průmyslu, obchodu, řemeslné výroby a zemědělství, stanovení zón výrobních aktivit v koordinaci s jednotlivými obcemi aglomerací, podpora ekonomického rozvoje území financovaná z výnosů jednotných živnostenských daní, vytváření pozemkových rezerv a zajištění ochrany specifických zón (např. zemědělských oblastí), rozvoj telekomunikačních sítí v rámci aglomerace, podpora programů zaměřených na povzbuzení ekonomiky s příznivými dopady v sociální oblasti, výstavba a rozšiřování průmyslových a technických zón.
[*] Územní plánování v rámci společného území: podpora bydlení, rozvoj a zkvalitňování obytných zón, ochrana životního prostředí a monitorování znečištění životního prostředí, společná dopravní politika, lokalizace ekonomických aktivit, výstavba a rozšiřování velké technické, dopravní a sociální infrastruktury, ochrana a monitoring přírodních a zemědělských oblastí.
[*] Politika bydlení a zvyšování životní úrovně: financování rehabilitací městských čtvrtí, podpora sociálního bydlení včetně analytických studií poptávky po sociálním bydlení, rozšíření nabídky bytů určených pro handicapované občany.
[*] Municipální politika (v rámci společného zájmu aglomerace): podpora společných projektů municipalit, financování programů spolupráce v oblasti bytové politiky, v oblasti sociální politiky na základě principů vzájemné solidarity mezi městy, rozšiřování stávajících a zakládání nových vzdělávacích center včetně vysokých škol, prevence proti sociálně-patologickým jevům, společné koncepce urbanistického rozvoje, strategie rovnoměrného územního rozvoje a ozdravování městských center, rozvíjení kulturních projektů na úrovni aglomerace v souladu s kulturními projekty jednotlivých obcí, podpora rozvoje komunitních projektů, spolupráce v oblasti sociálního zabezpečení.
Fakultativní kompetence
[*] Zřizování a rozvoj, resp. údržba komunikací v zájmu spolupráce: společné koncepce v oblasti výstavby rychlostních komunikací, rozšiřování/rušení parkovacích míst, vytváření cyklistických tras a jejich značení.
[*] Asanace: financování komunálních služeb v rámci vodního hospodaření.
[*] Ochrana a zhodnocování životního prostředí a životní úrovně: stanovení souhrnu opatření a technik v oblasti ochrany životního prostředí, zmírňování znečištění, omezování nadměrného hluku a prachu (výstavba antihlukových bariér), vytváření protipovodňových opatření, vydávání nařízení proti potulování zvířat.
Systém financování
Jedním z významných aspektů současné reformy veřejné správy je rozvoj principu tzv. víceúrovňové fiskální soustavy. Do roku 2000 patřily mezi nejvýznamnější příjmy obcí a měst čtyři přímé daně: živnostenská daň, daň z bydlení, daň ze zastavěných pozemků a daň z nezastavěných pozemků. Při tom živnostenská daň tvořila 50 % daňových příjmů obcí. Odhaduje se, že tři čtvrtiny nežádoucích rozdílů v úrovni rozvoje jednotlivých obcí vyplývají z diverzifikované živnostenské daně.
V rámci probíhající transformace územních celků byla stanovena nová rozpočtová pravidla, která mění rozdělení těchto čtyř přímých daní mezi novou správní jednotkou - sdružení obcí aglomerací a jednotlivými obcemi, které danou aglomeraci tvoří. Správa živnostenských daní (stanovení sazby, resp. změny sazby) přestává být v pravomoci jednotlivých obcí a měst a přechází do kompetencí nové územní jednotky - sdružení obcí aglomerací. Část výnosu živnostenské daně, která je určena jako příjem okresních a regionálních rozpočtů, zůstává nezměněna.
Stanovení jednotné sazby živnostenské daně je výsledkem dlouhodobých diskuzí o řešení některých negativních dopadů decentralizace. Mezi nejvýznamnější kroky vedoucí k vymezení jednotné daňové sazby patří:
- Zákon z 30. července 1990, který zavádí limity stanovení sazby a základů živnostenských daní (zákon byl schválen, ale nikdy nebyl uplatňován).
- Zpráva Národní Rady pro daňová pravidla "O úpravě živnostenských daní" z r. 1997, která navrhuje, aby správa a výběr živnostenských daní přešly z místní úrovně na národní úroveň a jejich výnos měl být následně přerozdělen jednotlivým obcím ve formě dotace.
- Daň z bydlení, daň ze zastavěných pozemků a daň z nezastavěných pozemků zůstávají ve výlučné pravomoci obcí. Kromě těchto tradičních daní spadá do příjmů místních rozpočtů více než 50 druhů povinných či fakultativních místních daní (silniční daň, daň z elektřiny, daň za odvoz odpadů atd.). Kompetence při stanovení sazeb a výběru těchto daní nebyly přijetím zákona změněny.
Výnosy živnostenských daní přecházejí do rozpočtů sdružení obcí aglomerace. Ty je budou na základě vybraných kritérií přerozdělovat do jednotlivých obcí podle zvolené strategie územního rozvoje (dle jednotlivých projektů) a sociálních a ekonomických potřeb municipalit. Zavádění jednotné živnostenské daně pro všechny obce jednotlivých aglomerací by mělo napomoci odstranit diferenciaci v příjmech municipalit a omezit nerovnoměrnost jejich vývoje v definovaném územním celku.
Protože živnostenská daň je významným ekonomickým zdrojem obcí a měst, byl přijat princip tzv. přechodného období adaptace na jednotnou sazbu daně (do r. 2000 měly obce a města pravomoci upravovat si sazby živnostenských daní) a princip kompenzace finančních ztrát v příjmech místních rozpočtů v případě municipalit, jejichž daňové sazby byly vyšší než určená jednotná daňová sazba. Přizpůsobovací proces sjednocování sazby živnostenské daně jednotlivých obcí aglomerací byl stanoven na období deseti let.
Reforma místních rozpočtů se významným způsobem promítne i do rozhodování podnikatelských subjektů. Předpokládá se, že částečná centralizace místních daní sníží nežádoucí konkurenci mezi jednotlivými obcemi (tzv. nekalé mechanismy přitahování podnikatelských subjektů). Rovněž se očekává, že jednotná sazba živnostenské daně, definovaná pro delší časové období, zaručí větší stabilitu ve strategickém rozhodování nejen podnikatelského sektoru, ale také obcí.
V případě obcí sdružených v aglomeraci "Grenoble" (region Rhone-Alpes) asi 80 % firem na sjednocení sazby živnostenské daně vydělá (viz graf).
Transformace územní samosprávy a slučování obcí do nové právní formy je doplněna ze strany vlády a nově vznikajících sdružení obcí aglomerací dotacemi. Vedle zavedených dotačních titulů (dotace spojené s přenesením působnosti za zabezpečení veřejných služeb na lokální úroveň, dotace na kapitálové investice apod.) byly stanoveny nové druhy dotací:
- kompenzační dotace je určena na neutralizaci ztráty v příjmové stránce rozpočtů obcí sdružených v aglomeraci, dotace je financována z rozpočtů aglomerací a její výše odpovídá kompenzaci ztráty výnosu živnostenské daně v obecních rozpočtech.
- dotace solidarity je určena na vyrovnávání nejvýraznějších negativních dopadů přechodu na jednotnou sazbu živnostenské daně, dotace je poskytována ze státního rozpočtu vybraným obcím. V pravomocích jednotlivých SOA je také schvalování a poskytování dalších dotací spojených s přechodem na nový systém financování. Často uplatňovanou formou finanční pomoci je meziodvětvová vyrovnávací dotace. Jejím smyslem je neutralizovat negativní dopady přechodu na jednotnou sazbu živnostenské daně v bohatých obcích aglomerace. Mezi tzv. bohaté obce patří municipality, jejichž sazba živnostenské daně je větší než 20 % a přechodem na jednotnou sazbu tyto obce ztratí podstatnou část svých příjmů.
Nová forma spolupráce obcí a měst v rámci SOA je významnou organizační změnou vedoucí k jisté "recentralizaci" francouzské samosprávy. Vytváření nových územních samosprávných celků může být chápáno jako nesystematický krok, který není v souladu s obecně přijatými principy decentralizace, neboť ve svých důsledcích částečně modifikuje chápání místní autonomie a mění principy místního fiskálního systému.
Reforma místní správy směřuje především k vyváženějšímu rozvoji kompaktních územních celků, zejména ve smyslu zrovnoprávnění přístupu k základním veřejným službám obyvatel v společném území bez ohledu na to, ve které obci aglomerace mají své bydliště.
Vznik sdružení obcí aglomerací je kompromisem mezi mírou lokální autonomie a principem rovnosti a spravedlnosti. Zavedení jednotné sazby živnostenské daně jako základního nástroje spolupráce obcí a měst sdružených do aglomerace je zároveň dílčím řešením současné krize místních financí, která je mj. výsledkem nedostatečných finančních zdrojů místních rozpočtů na zabezpečení veřejných služeb.
Již před vydáním zákona "Chevenement" v roce 1999 přijaly v některých lokalitách obce a města společná nařízení, která zaváděla systém jednotných sazeb živnostenských daní. Cílem přijatých rozhodnutí o sjednocení daňových sazeb bylo zejména dlouhodobější investiční plánování v rámci většího územního kontextu.
Hlavním motivem přechodu na jednotné sazby živnostenských daní bylo zamezení nežádoucí konkurence mezi municipalitami a zároveň zvýšení efektivnosti kapitálových investic.
Reforma francouzské samosprávy má také významnou politickou dimenzi. Předmětem rozsáhlých diskuzí je otázka výběru politické reprezentace nového správního celku - sdružení obcí aglomerace.
V současnosti jsou zastupitelé aglomerace vybírání z řad jednotlivých obecních zastupitelstev; počet delegovaných reprezentantů je stanoven podle kritéria počtu obyvatel obce. Politické zastoupení jednotlivých obcí tvořících aglomeraci se zpravidla výrazně liší a složení zastupitelů SOA nemusí vždy odpovídat skutečnému poměru politických sil zvolených kandidátů v celé aglomeraci. Předpokládá se zavedení přímých voleb do zastupitelstva sdružení obcí aglomerace.
Kvůli zachování principů participativní demokracie mohou jednotlivá sdružení zakládat tzv. ekonomické a sociální rady, které slouží jako konzultativní orgán místních obyvatel.
Rizika
Jedním z důsledků přechodu některých kompetencí z pravomoci municipalit do pravomocí SOA je riziko oslabení tzv. přirozené konkurence mezi obcemi a pokles motivace k jejich vlastnímu rozhodování. Lze očekávat tendence k omezování aktivity obcí a spoléhání se na rozhodovací procesy sdružení obcí aglomerace.
V zájmu SOA i obcí je jasné vymezení a stanovení kompetencí, tj. které záležitosti budou řídit jednotlivé municipality a které přejdou pod výlučnou pravomoc sdružení. V opačném případě může docházet k tzv. zdvojování aktivit, kdy stejný problém bude řešit jak sdružení obcí aglomerace, tak i nezávisle samotné obce. Může však nastat i situace, kdy záležitost nebude spravována ani jednou institucí.
Vývojové tendence
Vytváření nových nástrojů spolupráce obcí a měst otevírá prostor pro rozvíjení a prohlubování občanské společnosti. Organizační změny francouzské samosprávy umožňují dynamičtější vývoj územního rozvoje nejen v aspektu ekonomickém, ale také sociálním a kulturním, zejména prohlubováním solidarity. Ve prospěch perspektivy vyrovnanějšího rozvoje území je umožněno přenášení finačních břemen mezi jednotlivými obcemi a ekonomický rozvoj území se tak stává skutečně společným. Základem perspektivního vývoje nových možností spolupráce municipalit je tedy přijetí principu partnerství v souladu s obecnými zásadami koncepcí Evropské unie.
Zuzana Trhlínová,
doktorandské studium na katedře veřejné správy a regionalistiky VŠE Praha
