Normou, která již v květnu roku 1990, zakotvila základní pravidla provozování a regulace hazardních her na našem území, je zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále též zákon nebo loterní zákon). Zákon pojem hazardní hra nezná, používá však...
Normou, která již v květnu roku 1990, zakotvila základní pravidla provozování a regulace hazardních her na našem území, je zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále též zákon nebo loterní zákon). Zákon pojem hazardní hra nezná, používá však obecné označení loterie nebo jiná podobná hra a definuje konkrétní typy her, jako jsou například kursové sázky, číselné loterie, výherní hrací přístroje1). Od svého vzniku byl několikrát novelizován, naposledy v srpnu minulého roku2).
Smyslem zákonné úpravy regulace hazardních her není jen stanovit podmínky pro vydávání povolení k provozování jednotlivých hazardních her a podmínek výkonu státního dozoru v této oblasti. Zákon svou koncepcí vychází i z principu společenské odpovědnosti, neboť zákonodárce si je vědom různých negativních důsledků spojených s provozováním hazardních her, které je třeba na druhé straně minimalizovat nebo do určité míry kompenzovat.
Budu se zabývat otázkami, které se přímo či nepřímo dotýkají činnosti obcí a měst, především souvislostmi s vydáváním povolení k provozování výherních hracích přístrojů nebo s regulací provozování výherních hracích přístrojů prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, eventuálně formou ingerence do povolovacího řízení u technických zařízení, která do provozu povoluje Ministerstvo financí (MF). V ostatních otázkách lze tedy odkázat především na text příslušné části zákona.
CHARAKTERISTIKA POVOLOVACÍHO ŘÍZENÍ
Řízení o vydání povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry je speciálním druhem správního řízení, které se řídí správním řádem3). Náležitosti žádosti o vydání povolení a jednotlivé podmínky, které musí žadatel o vydání povolení splnit, jsou definovány jednak v obecné části zákona, a to společně pro všechny druhy hazardních her, jednak v částech stanovujících pravidla provozování konkrétních typů hazardních her. Jde například o podmínky subjektu žadatele, podmínky prokázání bezúhonnosti, povinnosti složení jistoty ve stanovené výši apod.4)
Mezi obecné podmínky, bez kterých nelze povolení k provozování hazardních her vydat, zákon řadí5) i povinnost provozování loterií nebo jiných podobných her v souladu s jinými právními předpisy, povinnost nenarušení veřejného pořádku v souvislosti s provozováním loterií nebo jiných podobných her a povinnost řádného provozování loterií nebo jiných podobných her včetně řádného technického vybavení.
REGULACE U HRACÍCH PŘÍSTROJŮ
Pravomoc obcí na úseku hazardních her upravuje zákon ve dvou rovinách: jednak v oblasti povolovací, když stanoví, že obec prostřednictvím svého obecního úřadu sama vydává v přenesené působnosti u některých typů hazardních her6) povolení k provozování, jednak v oblasti regulační, neboť umožňuje obcím vydávat v samostatné působnosti obecně závazné vyhlášky regulující provozování výherních hracích přístrojů. S problematikou vydávání povolení souvisí i výkon následného státního dozoru nad provozovateli povolených hazardních her, který obec7) vykonává v těch případech, kdy vydává příslušné povolení k provozování hazardní hry.
Zatímco problematika povolování loterií a tombol podle ustanovení § 6 zákona nevyvolává na straně obcí žádné zásadní aplikační problémy v praxi, povolování a regulace výherních hracích přístrojů se mnohdy stává složitým problémem. Provozování výherních hracích přístrojů s sebou totiž mnohdy ve zvýšené míře nese některé negativní důsledky, jakými jsou patologická hráčská závislost a související problémy, zejména sociální v rodinách, nebo narušování veřejného pořádku či nárůst kriminality v místech, kde se výherní hrací přístroje provozují. Zákon proto zmocňuje obce k vydání obecně závazných vyhlášek, kterými mohou v samostatné působnosti provozování výherních hracích přístrojů regulovat.
Obecně závazná vyhláška může být vydána ve dvou případech. Předně může obec omezit provozování výherních hracích přístrojů v místě a čase nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno8). Jde o vyhlášky, které omezují provozování výherních hracích přístrojů na určitou denní dobu nebo stanoví lokality, kde nelze tyto hry provozovat vůbec. Lze se setkat i s případem, že obec zakáže provozovat výherní hrací přístroje například v celém svém historickém centru nebo i ve většině svých ulic. I takový postup ale zákon umožňuje9). V místech, kde je provozování výherních hracích přístrojů vyhláškou omezeno nebo zakázáno, je třeba tato omezení nebo zákaz respektovat. Pokud by i přesto některý z provozovatelů požádal o vydání povolení k provozování výherních hracích přístrojů v takové lokalitě, nesmí mu být takové povolení podle zákona vydáno.
V druhém případě10) zákon zmocňuje obec k vydání obecně závazné vyhlášky ke stanovení okruhu vzdálenosti do 100 metrů od objektů, v nichž a nebo v jejichž sousedství je obecně provozování výherních hracích přístrojů zakázáno. Jsou to objekty škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budovy státních orgánů a církví. K tomuto je třeba dodat, že současná rozhodovací praxe soudů11) se kloní k výkladu, že pojem "sousedství" podle zákona je svým obsahem širší než pojem "sousední", když zahrnuje místa až do vzdálenosti 100 m od výše uvedených budov. Je nerozhodné, zda je to místo, které má společnou hranici s uvedenou budovou, popřípadě společnou hranici s pozemkem, na němž uvedená budova stojí. Sto metrů je maximální vzdáleností, ve které se jedná o sousedství. Obec může obecně závaznou vyhláškou tuto vzdálenost pouze zmenšit, a tím dosah "sousedství" zúžit.
INGERENCE DO POVOLOVACÍHO ŘÍZENÍ MF
Kromě obecních úřadů mohou povolení k provozování hazardních her vydávat i krajské úřady a Ministerstvo financí. Krajské úřady vydávají povolení výlučně jen k provozování výherních hracích přístrojů, a to za situace, kdy provozovatelem těchto herních zařízení má být obec ve svém obvodu, jde-li o obec ve správním obvodu daného krajského úřadu. MF vydává povolení k provozování všech ostatních typů hazardních her včetně povolení k provozování výherních hracích přístrojů umístěných v objektech kasin a výherních hracích přístrojů na cizí měnu.
Ministerstvo financí - stejně jako obecní a krajské úřady - v rámci rozhodování o vydání povolení k provozování hazardních her je povinno zkoumat soulad provozování příslušných hazardních her s jinými právními předpisy a dále zkoumat, zdali provozováním příslušných hazardních her nemůže dojít k narušení veřejného pořádku. Obě uvedená kritéria je třeba v souladu se zákonem posoudit, neboť v případě negativního zjištění, tj. zjištění nesouladu s jinými právními předpisy nebo narušení veřejného pořádku, nesmí žádosti žadatele o vydání příslušného povolení vyhovět.
Pokud Ministerstvo financí v příslušném řízení o vydání povolení k provozování některých typů hazardních her, které se svým charakterem12) a rizikem vzniku možných negativních důsledků spojených s jejich provozováním "podobají" výherním hracím přístrojům (různé videoloterní terminály nebo elektromechanické rulety apod.), zjistí, že lokalita, v níž má být takové herní zařízení povoleno k provozování, se nachází v oblasti, kde obec omezila či zakázala provozování výherních hracích přístrojů, požádá příslušnou obec o vyjádření stanoviska k případnému povolení provozování inkriminovaného herního zařízení. Bude-li prvotní stanovisko obce negativní, přibere MF obec jako účastníka příslušného řízení a umožní obci se k celé záležitosti podrobněji vyjádřit. V rámci svého konečného rozhodnutí pak Ministerstvo financí ke stanovisku obce přihlédne13).
NÁROKOVATELNOST POVOLENÍ V. OCHRANA VEŘEJNÉHO POŘÁDKU
Pracovníci obecních úřadů směřují často své dotazy i k problematice charakteru povolovacího režimu podle zákona. V tomto smyslu lze obecně hovořit o dvojím režimu povolovací činnosti, z nichž jeden stojí na principu nárokovosti, druhý na principu licenčním. Zatímco v prvním případě je povolující orgán povinen vydat žadateli příslušné povolení k provozování hazardní hry, splní-li žadatel všechny zákonem stanovené podmínky, v případě licenčního principu automatický nárok na vydání povolení neexistuje.
Český loterní zákon je postaven na principu nárokovosti, který je ovšem modifikován možností uplatnit správní uvážení v otázce splnění podmínek veřejného pořádku a řádného provozování. I v situaci, kdy žadatel jinak splní všechny zákonem stanovené podmínky pro vydání povolení k provozování hazardní hry, nemusí mu být povolení vydáno, pokud by příslušným provozováním mohlo dojít k narušení veřejného pořádku a nebo by měl povolující orgán důvodné pochybnosti o splnění povinnosti řádného provozování hazardní hry ze strany žadatele o vydání povolení.
Ani pojem veřejný pořádek, ani termín řádné provozování zákon nijak blíže nedefinuje. K jejich konkrétnímu obsahu lze dojít výkladem jednotlivých ustanovení zákona, jeho smyslu a cílů. V tomto směru je nutno poukázat na výše diskutované aspekty principu společenské odpovědnosti. V případě aplikace správního uvážení při posuzování konkrétní situace je třeba vzít na zřetel i specifičnost charakteru podnikání v této oblasti. Provozování hazardních her není "běžným" druhem podnikání. Odráží se to i v tom, že je upraveno speciálním předpisem. Zájem státu v této oblasti je nejen stanovit přísné regulační podmínky tohoto odvětví, ale zajistit, aby se minimalizovaly či alespoň kompenzovaly výše uvedené negativní důsledky provozování hazardních her. To, jakým způsobem povolující orgán bude v té které situaci postupovat a v jaké míře uplatní při posuzování žádosti o vydání povolení k provozování hazardní hry například kritérium veřejného pořádku, nelze dopředu ani stanovit, ani předem předjímat. Záležet bude vždy na okolnostech daného případu.
SPOLUPRÁCE S OBCEMI
Ministerstvo financí si uvědomuje, že loterní zákon ve svém současném znění nedokáže postihnout všechny situace, které mohou na loterním trhu vzniknout. Je to logické. Zákon vznikl v roce 1990 a do současnosti zaznamenal jen dílčí novelizace. Posledně navrhovaná novela, která měla zpřísnit některá pravidla a vyjasnit určité sporné body, nebyla poslanci Parlamentu zařazena do programu jednání schůze Poslanecké sněmovny, byť byla zákonodárcům předložena již v polovině minulého roku. Souběžně s ukončením přípravy návrhu uvedené novely však MF začalo připravovat koncepčně návrh zcela nového zákona. Jeho cílem je - kromě nutného zpřísnění určitých regulačních pravidel a vyjasnění sporných otázek - přiblížit českou legislativní úpravu hazardních her na evropskou úroveň a vyrovnat se s nástupem nových technologií, které do provozování hazardních her pronikají. (například internetové hry, různé sms soutěže apod.).
Ministerstvo financí si váží spolupráce s obcemi a nevyhýbá se komunikaci s pracovníky obecních úřadů. Pro přehlednost byl na webové stránce ministerstva zveřejněn materiál souhrnně popisující náležitosti žádosti o vydání povolení a jednotlivé podmínky, které musí žadatel o vydání povolení splnit. Denně řešíme nejrůznější dotazy, které se týkají problematiky provozování hazardních her v obcích. I Svaz měst a obcí nám přislíbil pomoc v koordinaci některých postupů a informací, které jsou pro obce důležité.
Uvítáme proto informace obcí o tom, jak řeší problematiku provozování výherních hracích přístrojů na svém území, jaké mají zkušenosti s ochranou veřejného pořádku. Nebráníme se ani námětům v legislativní oblasti. Oceníme také informace o tom, že obec vydala na úseku výherních hracích přístrojů příslušnou vyhlášku, protože tuto informaci zjišťujeme až následně a nemusí se k nám dostat vždy včas. Právě existence obecně závazné vyhlášky, regulující provozování výherních hracích přístrojů v obci je směrodatným vodítkem pro to, abychom obec oslovili se žádostí o stanovisko v případech, kdy řešíme žádosti provozovatelů o vydání povolení k provozování hazardních her v místech, na která se taková vyhláška obce regulující provozování výherních hracích přístrojů vztahuje.
Výkon veřejné správy v oblasti vydávání povolení k provozování hazardních her a regulace samotného provozování včetně výkonu státního dozoru v této oblasti není vždy jednoduchou záležitostí. Ve spolupráci všech zainteresovaných subjektů je ale možno vždy nalézt přijatelné řešení nejrůznějších situací, které mohou v praxi nastat. Ministerstvo financí, nejvyšší orgán státní správy v dané oblasti, je připraveno spolupráci a vzájemnou pomoc na všech úrovních podporovat.
Poznámky
1) Pojmu "hazardní hra" se v tomto příspěvku užívá ve smyslu "loterie nebo jiná podobná hra", tedy ve smyslu obecném, zahrnujícím všechny typy her popsaných v zákoně.
2) Zmíněná novela byla provedena zákonem č. 377/2005 Sb., o finančních konglomerátech, který do loterního zákona doplnil dílčí ustanovení týkající se možnosti složení tzv. jistoty nejen u bankovního ústavu, ale i u spořitelního a úvěrního družstva. Žádné jiné změny tento zákon do oblasti regulace loterního trhu nepřinesl.
3) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
4) Seznam jednotlivých podmínek a náležitostí lze nalézt i na webových stránkách Ministerstva financí na adrese www.mfcr.cz, sekce Regulace a rozvoj trhu, Loterie a sázkové hry, Podmínky pro povolování.
5) Blíže viz ustanovení § 4 odst. 2 loterního zákona.
6) Jde o loterie a tomboly a dále o výherní hrací přístroje.
7) Pokud jde o dozorovou pravomoc, je k ní oprávněna obec jako taková, nikoliv výlučně obecní úřad jako jeden z orgánů obce. V tomto směru ale jde o určitý terminologický nedostatek zákona, protože zákon zároveň stanoví, že povolení v určitých případech vydává obecní úřad, a zároveň, že obce vykonávají státní dozor nad dodržováním zákona ze strany provozovatelů hazardních her v těch případech, kdy vydávají povolení. Je však zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo umožnit obcím, resp. jejich orgánům nejen vydávat příslušná povolení, ale i vykonávat kontrolu (dozor) nad dodržováním zákona ze strany těch, kterým bylo příslušné povolení vydáno.
8) Viz ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona.
9) V uvedeném smyslu tak může vzniknout situace, kdy obec ve své vyhlášce stanoví, že výherní hrací přístroje nelze provozovat v konkrétních ulicích ve vyhlášce stanovených a ve výčtu lokalit uvede všechny ulice v obci. I takový "extenzivní" postup je nicméně možný a neodporuje zákonu.
10) Viz ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona.
11) Srovnej např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. SJS 595/2000 22 Ca 123/99.
12) Jednotlivá herní zařízení jsou si mnohdy podobná i "fyzicky", v některých případech může být na první pohled složité rozpoznat, zda v konkrétním případě jde například o výherní hrací přístroj nebo o herní (videoloterní) terminál. Na rozdíl od výherních hracích přístrojů, které do provozu povolují převážně obecní úřady, povolení k provozování terminálových systémů vydává Ministerstvo financí.
13) To, že zákon zmocňuje obec pouze k vydání vyhlášky regulující provozování výherních hracích přístrojů a nikoliv k regulaci provozování dalších herních zařízení, není dáno tím, že by snad zákonodárce výherní hrací přístroje chápal jako v tomto smyslu specifický druh hazardní hry. Je to spíše mezera v zákoně. Jde totiž o to, že jiné druhy fakticky obdobných zařízení, jako jsou výherní hrací přístroje (různé terminálové systémy nebo elektromechanické rulety), nebyly v době, kdy bylo toto oprávnění obcí stanoveno zákonem, ještě na loterním trhu v ČR rozšířeny. Proto s nimi zákon ani výslovně nijak nepočítá.
Pavel Němec
vedoucí Úřadu státního dozoru nad sázkovými hrami a loteriemi Ministerstva financí ČR
Princip společenské odpovědnosti
V zákoně č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů se uplatňuje ve třech základních aspektech:
Zákon naprosto "nekompromisně" zakazuje účast na hře osobám mladším 18 let a ukládá povinnost provozovateli hazardní hry učinit opatření, aby se hazardní hry nemohli účastnit mladiství.
Zákon stanoví jako jednu z podmínek pro vydání příslušného povolení k provozování hazardních her podmínku nenarušení veřejného pořádku.
Zákon stanoví povinnost provozovatelům odvádět peněžní prostředky ve stanovené výši na tzv. veřejně prospěšné účely.x
x Jde fakticky o peněžní dotace na různé sociální, kulturní, sportovní, zdravotní a jiné účely.
