Sedmero omezení samospráv Bariéry rozvoje krajů souvisí s kritickými prvky realizace reformy. Česká společnost stále ještě patří mezi vyspělé společnosti světa, ale její rozvoj naráží na celou řadu bariér. Výsledkem je nižší tempo realizace ambiciózních plánů. Česká republika dokonce zaostává za...
Sedmero omezení samospráv
Bariéry rozvoje krajů souvisí s kritickými prvky realizace reformy. Česká společnost stále ještě patří mezi vyspělé společnosti světa, ale její rozvoj naráží na celou řadu bariér. Výsledkem je nižší tempo realizace ambiciózních plánů.
Česká republika dokonce zaostává za některými svými partnery z bývalého východního bloku. V demokratizaci a rozvoji samospráv ale i tak prodělala velký kus cesty.
Budu se stručně věnovat stěžejním oblastem, které, pokud se nezmění, budou nadále brzdou rozvoje samospráv a státní správy, zejména potom krajských samospráv.
Na úkor kvality
Reforma byla započata a řada změn včetně vzniku krajů proběhla velmi pružně mnohdy na úkor kvality. Zásadní momenty nedostatků spatřuji na poli řízení reformy. Dále uvádím body, ve kterých vidím jádro problému. Mnohé z nich potvrdila i nedávná Územní studie Světové banky, věnovaná reformě veřejné správy:
[*] Nekoncepční koordinace a decentralizace - neexistence odborného vrcholného orgánu řídícího reformu napříč úrovním veřejné správy. To, že samotné Ministerstvo vnitra nemůže takovou úlohu sehrávat, ačkoliv tomu tak je, potvrdila především praxe. Problém spatřuji ve dvou rovinách:
- Hierarchické - chybí tu mimoresortní orgán, který by měl významné pravomoci v oblasti reformy veřejné správy, dané mu vládou. Tento rozhodčí a realizační orgán by měli tvořit vybraní zástupci resortů, obcí, krajů, okresních úřadů, státních fondů a poradců z institucí jako je Evropská unie.
Resorty provádějí decentralizaci majetku, působností a peněz, což je absurdní. Nemohou tuto "samolikvidaci" logicky plnit dobře. Resorty nejsou koordinovány žádným objektivním orgánem, který by podával reálné zprávy o tom, jak skutečně probíhá reforma, a kde jsou slabá místa. Pakliže hodnotí realizátor reformy sám sebe, "není co dodat", navíc resorty svalují vinu jeden na druhého a rozhodce působí spíše rušivě.
- Odborné - na odpovídající pozici nepůsobí pracovní skupina kvalitních odborníků, kteří by koordinovali proces decentralizace po odborné stránce. Současné skupiny pracují pouze částečně bez cíleného kopromisu, prosazuje se tu spíše mocenský boj. Garant reformy, kterým je Ministerstvo vnitra, provádí reformu v celé škále oblastí a vypadá to, že "si často nevidí pod ruce".
Uvedu příklad ze své praxe. Ministerstvo financí připravilo novelu zákona o rozdělování daní, kde mu nezbývá bohužel nic jiného, než delegovat krajům daňové výnosy v nízkém objemu zhruba 10 mld. Kč. Největším kritikem takového kroku je paradoxně a zcela nepochopitelně Ministerstvo vnitra. Jak k tomu došlo, považuji za typický příklad špatné koncepce řízení reformy po odborné stránce. Zjednodušeně řečeno byly z centra na kraje převedeny povinnosti představující celkový objem zhruba 62 mld. Kč.
Zároveň byl v rámci reformy přijat zákon, který říká, že krajům má být pokryto účelovými dotacemi z Ministerstva školství zhruba 52 mld.Kč. Ministerstvu financí tedy nezbylo nic jiného než kalkulovat se zbývajícími zhruba 10 mld. Kč. Těchto 10 mld. Kč mají kraje navrženy novelou zákona o rozpočtovém určení daní z dílny Ministerstva financí.
To, že je největším kritikem takového kroku Ministerstvo vnitra, jež zastřešuje reformu a mělo by znát propojenost a věcné důsledky reformních zákonů, považuji za absurditu. Odborníci ze světa radí dodržovat fiskální vyrovnanost reformy, což se zatím daří.
[*] Slabá informatizace a silná politizace - nedostatečná informovanost všech prvků veřejné správy, resortů, obcí, krajů, okresů, mezinárodních orgánů a institucí včetně samotných obyvatel. Nedostatky jsou zejména na poli koncepcí a strategie. Nejvíce se projevují u samotných obyvatel, kteří jsou neustálými reformami doslova otráveni.
Závažné jsou nedostatky v komunikaci mezi resorty, v implementaci strategie a v její samotné tvorbě. Tvorba koncepce probíhala a neustále probíhá příliš jednostranně shora dolů, místo přirozenějšího propojení s pozicí zdola nahoru. Odborné problémy jsou posazeny do politické roviny a jejich úspěch řešení spočívá v tom, kdo ho předkládá, nikoliv o jaké řešení jde.
[*] Bariéry specifických zájmů - velký počet samospráv a propastné rozdíly mezi nimi způsobují velmi obtížný kompromis. Cesta, která by vyhovovala v jakékoliv oblasti všem, neexistuje. Rozdíl v tom, co je pro dané území prospěšné, způsobuje nemožnost vytvořit takovou definici z centra. Zejména je znát v případě financí nebo vymezování samotného vyššího samosprávného území.
Velké rozdíly mezi samosprávami jsou nejen v základní vybavenosti a v kvalitě dosavadní veřejné správy, ale především ve specifických místních podmínkách rozvoje. Mezi kraji jsou markantní rozdíly v objemu převedených působností. Jakékoliv vodítko pro definici takových rozdílů vede nutně ke sporům.
Například každá škola má jinou střechu, je v jiném stavu, má jiné vytápění, jiný pozemek, jiné vybavení atd. Žádný systém budovaný shora nedovede zohlednit taková nebo podobná specifika a zároveň žádný systém budovaný zdola nedovede zohlednit celé území státu, ohlíží se pouze na své specifické potřeby a má zúžené zorné pole.
Tři možnosti
Jsou tři možné cesty jak budovat samosprávy u nás:
- jednoduchý systém s celostátním vymezením - je centralistický, neplastický, poměrně stabilní, ale příliš nereaguje na specifika území.
- zúžený specifický systém s územní působností - samosprávný a reagující na dílčí specifika území. Má vazbu na územní politickou zodpovědnost, je však nekomplexní a poměrně nestabilní. Individuálně řeší okamžité i dlouhodobé otázky omezeného území.
- kombinovaný systém - osobně jsem zastáncem tohoto systému, kde by byl samosprávám dán z centra pouze základ existence a solidní jistota a ony by mohly samosprávně (v rámci daných pravidel) budovat dílčí specifické systémy na svou zodpovědnost. Bohužel tento princip nebyl zatím politicky prosazen, místo toho zůstávají tendence "znásilňovat" centrální státní orgány k důsledné tvorbě dílčích specifických nástrojů pro samosprávy. To je dle mého názoru velmi špatné.
[*] Nízká míra fiskální autonomie dosavadních samospráv - dosavadní obce jsou sice autonomní celky s vlastní samosprávou, ale všechny nejsou schopny zvládat svou vlastní autonomii na dostatečné úrovni. Velký počet malých obcí a politické bariéry brání delegovat obcím vlastní fiskální odpovědnosti a možnost utvářet si obecní daňové nástroje dle vlastních představ.
Existují totiž na jedné straně velcí zastánci takových pravomocí, ale na straně druhé je mnoho odpůrců. Takový příklad způsobuje tlak na podobný postup u krajů.
[*] Rozdrobení subvencí státu a centralistická povaha investic - díky velkému počtu titulů vymezujících zdroje jdoucí z jednotlivých resortů činí systém netransparentní, a zejména obtížně decentralizovatelný. Pokud zákon neznemožní resortům začínat další investice do zařízení přecházejících na kraje, bude převod investičních prostředků podstatně komplikovaný a omezený.
Jsem toho názoru, že za investice by měl zodpovídat kraj, který by o nich měl zcela nepochybně rozhodovat. Určitou koordinační úlohu resortů v usměrňování mezikrajských rozdílů přitom nelze z národohospodářského hlediska zpochybnit.
Resorty by však měly případné vybrané zdroje krajům svěřovat jen výjimečně s tím, že si samy kraje rozhodnou kam konkrétně investice na daný účel poteče. Jiná situace by měla být ve financování státních působností.
[*] Zaslepení cílovým stavem - málo se přihlíží k tomu, že dosud realizované změny neznamenají okamžité dosažení cíle, ale jen cestu k cíli. Skoková řešení nebývají dobrá a jsou velmi riskantní. Ze strany samospráv je málo přihlíženo na přechodnost současného období a za každou cenu se hledá okamžité cílové řešení, opět na úkor kvality.
[*] Kritika místo komunikace a řešení - nedostatek opravdové diskuze a prostoru ke kompromisu se projevuje celkovou napjatostí. Kompromisy jsou dosahovány teprve v dílčích oblastech a v závěrečných fázích tvorby právních norem. Neprotínají celý prostor veřejné správy a nemají podobu uzavření sporu. Tomuto prostředí nesvědčí ani prosazování kritiků, kteří se zaměřují na to co, nejde, před těmi, kteří specifikují, proč to nejde. Řešitelů ubývá a kritické obecenstvo tak roste.
Kombinace systémů
Přestože existuje řada nedostatků v realizaci plánů rozvoje krajů a obcí, nejde o nedostatky neodstranitelné. Již dnes se intenzivně pracuje na hledání cesty k řešení řady z nich. Ne všechny pokusy jsou úspěšné. Platí také manažerské pravidlo, že každá změna vyvolá odpor. Problémy se ustalují na poli politickém, věcném, ale především na poli managementu a řízení.
Je nutné vymezit samosprávám prostor pro tvorbu specifických nástrojů a systémů správy území (včetně finančních) a na druhé straně jim zajistit stabilitu a jistotu v centrálním systému. Bez kombinace obou systémů je nemožné fungování veřejné správy na moderních a stabilních základech, které jsou předpokladem rozvoje samospráv na celém světě.
Luděk Tesař,
odbor financování územních rozpočtů,
oddělení souhrnných rozpočtových vztahů
územních rozpočtů
Ministerstva financí
