Zatímco v Česku počátkem letošního roku Senát smetl ze stolu změnu zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu (NKÚ), jímž by tento nezávislý orgán získal větší kontrolní kompetence vůči obcím a krajům, slovenský NKÚ má tyto pravomoci už od roku 2006. Jak se to na Slovensku osvědčuje?
Podle předsedy NKÚ Slovenské republiky dr. h. c. doc. Ing. Jána Jasovského, PhD., vůbec nejde o to, aby Nejvyšší kontrolní úřad zasahoval do rozhodovací a finanční autonomie subjektů územní samosprávy v rámci jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné správy. Smyslem změn by však mělo být zabezpečení potřebného rozsahu, počtu, periodicity a jednotlivých typů kontrol pro získání dostatečného obrazu o stavu dodržování všeobecně závazných právních předpisů a o úrovni hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti využívání veřejných prostředků v územní samosprávě.
Můžete přesto více rozvést, proč byly na Slovensku rozšířeny pravomoci NKÚ SR ke kontrole hospodaření územní samosprávy a co vše tato kontrola může nyní zahrnovat?
Věcná a zvláštní kontrolní působnost NKÚ ve vztahu k územní samosprávě výrazně posílila přijetím ústavního zákona č. 463/2005 Sb, kterým se mění a doplňuje Ústava SR č. 460/1992 Sb. ve znění pozdějších předpisů, a následně přijetím novely zákona Národní rady SR č. 39/1993 Sb, o Nejvyšším kontrolním úřadu SR, která nabyla účinnosti 13. 5. 2006. Kontrolní působnost NKÚ SR se tak po změně zákona vztahuje na všechny veřejné prostředky územní samosprávy a její majetek, čímž bylo naplněno i doporučení příslušných mezinárodních institucí (INTOSAI - doporučení Limské deklarace pro nejvyšší kontrolní instituce je, aby se jejich kontrolní pravomoc vztahovala na všechny veřejné finanční prostředky) na vytvoření prostoru pro nezávislou vnější objektivní kontrolu samosprávy v plném rozsahu.
Dalším hlavním důvodem pro tyto kroky na Slovensku se stala reforma veřejné správy a nový systém jejího financování, který samosprávě přinesl značný objem finančních prostředků. To zároveň vedlo k tomu, že stát se nemohl zprostit odpovědnosti za efektivní fungování veřejné správy a za hospodárné vynakládání veřejných financí.
NKÚ v oblasti územní samosprávy kontroluje (věcná působnost):
podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona NR SR č. 39/1993 Sb., hospodaření s majetkem, majetkovými právy, finančními prostředky, závazky a pohledávkami obcí, vyšších územních celků (tj. samosprávných krajů, čili samostatných územních samosprávných a správních celků Slovenské republiky - pozn. redakce), právnických osob s majetkovou účastí obcí, právnických osob s majetkovou účastí vyšších územních celků, právnických osob zřízených obcemi nebo právnických osob zřízených vyšššími územními celky;
podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona NR SR č. 39/1993 Sb., způsob výběru a vymáhání daní, cel, odvodů, poplatků a pokut, které jsou příjmem rozpočtů obcí a rozpočtů vyšších územních celků;
podle § 2 odst. 2 písm. b zákona NR SR č. 39/1993 Sb., výkon a uplatňování práv a dodržování povinností vyplývajících z finančněekonomických vztahů vznikajících při hospodaření podle odst. 1, jejichž účastníkem je subjekt uvedený v § 4.
NKÚ v oblasti územní samosprávy kontroluje (zvláštní působnost):
podle § 4 písm. c) zákona NR SR č. 39/1993 Sb., obce a vyšší územní celky, právnické osoby zřízené obcemi, právnické osoby zřízené vyššími územními celky, právnické osoby s majetkovou účastí obcí a právnické osoby s majetkovou účastí vyšších územích celků.
Jak je tato kontrola samosprávy ze strany NKÚ SR začleněna do struktury kontrolních činností dalších kontrolních subjektů, které mají pravomoci vůči obcím a vyšším územním celkům? Ptám se i proto, že v diskusi k případnému rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ České republiky vůči územním samosprávným celkům zaznívaly obavy některých starostů, že se takto budou jeho kontroly duplicitně překrývat s kontrolami dalších subjektů, např. finančních úřadů...
Na Slovensku je NKÚ SR svým postavením jediným orgánem, který ve smyslu Ústavy SR a zákona o NKÚ vykonává nezávislou (bez vlivu vlády a jiných státních orgánů) kontrolu hosdpodaření. Takže ve struktuře kontrolních institucí má vlastní postavení. Je i jedinou institucí, která může kontrolovat rovněž zvláštní příjmy samospráv. Nicméně v zájmu časové koordinace NKÚ koordinuje svůj plán kontrol s institucemi, které mají rovněž působnost v samosprávě (např. s Úřadem vlády SR, Ministerstvem financí SR v oblasti poskytování prostředků státního rozpočtu, jako jsou různé dotace, finance na úhradu přeneseného výkonu státní správy apod.).
Kromě vlastních příjmů obcí a vyšších územních celků NKÚ kontroluje i prostředky plynoucí do územní samosprávy ze státního rozpočtu a ze zahraničí, které však jsou předmětem kontrol i dalších kontrolních orgánů v rámci kontrolního systému Slovenské republiky. Jimi jsou např. Ministerstvo financí SR, Úřad vlády SR, správy finanční kontroly či kontrolní útvary jednotlivých ministerstev. Proto se NKÚ účastní koordinačních porad svolávaných Ministerstvem financí SR, jejichž účastníky jsou již uvedené subjekty. Cílem účasti našeho úřadu je předcházet duplicitě nebo překrývání výkonu vládních auditů s kontrolními akcemi, které náš úřad plánuje vykonat. Chtěl bych však zdůraznit, že účastí našich zástupců na žádné z těchto koordinačních porad není kontrolní působnost NKÚ nikterak dotčena.
Takže NKÚ SR - stejně jako jeho český protějšek - může kontrolovat i využívání evropských peněz samosprávou?
Ano. Tuto kontrolní působnost NKÚ SR všal měl již před uvedeným rozšířením svých kompetencí, neboť na základě zákona o NKÚ SR se za prostředky státního rozpočtu považují i prostředky Evropských společenství a jiné prostředky poskytnuté ze zahraničí na financování projektů na základě mezinárodních smluv.
Zjistí-li NKÚ nějaká pochybení územní samosprávy, může jí uložit i sankce?
NKÚ SR není sankční orgán. Zjistění, která podléhají sankcím, však náš úřad v souladu se zákonem podstupuje příslušným institucím. Jedinou finanční sankcí, kterou můžeme uložit, je pořádková pokuta fy-zickým osobám, které maří výkon kontroly tím, že neplní povinnosti vyplývající pro ně ze zákona o NKÚ SR. Tato pořádková pokuta může dosáhnout až 3319 eur, přičemž může být uložena i opakovaně, nebyla-li uvedená povinnost splněna ani v nově určené lhůtě. Úhrn pořádkových pokut pro konkrétní fyzickou osobu však nesmí převýšit 6638 eur.
Může se obec proti výsledkům kontroly ze strany NKÚ, odvolat?
Proti zjištěním, která jsou uvedena v protokolu o výsledku kontroly, se subjekty územní samosprávy odvolat nemohou. Postup NKÚ SR při výkonu kontroly nepodléhá soudnímu přezkumu. Protokol o výsledku kontroly však zároveň není ani rozhodnutím, jímž by se zakládaly, rušily nebo měnily oprávnění a povinnosti kontrolovaného subjektu. Kontrolované subjekty mohou vznést námity proti zjištěním uvedeným v protokole, NKÚ SR následně tyto námitky vyhodnotí a buď je akceptuje nebo odmítne.
Podle jakého klíče si NKÚ vybírá obce a města, aby v nich provedl kontrolu? Přihlížíte přitom i k podnětům od občanů?
Už v roce 2007 jsme schválili koncepci realizace kontrolní činnosti, která uvádí, jaké typy kontrol v oblasti samosprávy budeme provádět, na základě kterého systému budeme pro tyto typy kontrol vybírat jednotlivé konkrétní subjekty či v jak dlouhých časových periodách budeme kontrolu vykonávat opakovaně. V neposlední řadě jsme si určili i to, jak budeme vykonávat kontroly ve volebním roce. I díky nastavení této koncepce jsme doposud nezaznamenali ani jediný podnět ze strany kontrolovaných subjektů proti naší případné zaujatosti nebo neobjektivnosti. Pokud jde o informace, které dostáváme od občanů či institucí, je třeba uvést, že NKÚ SR není povinen - kvůli zachování své nezávislosti - vykonat kontrolu opřenou o takto obdržený podnět. Nicméně na základě vnitřního posouzení (analýzy) takto doručených informací zařazujeme vyhodnocené závažné podněty do naší kontrolní činnosti. A lze říci, že u většiny kontrol vykonaných na základě této analýzy zjišťujeme opodstatněnost vyhodnocených podnětů.
Jaké byly první reakce slovenských obcí a měst na rozšíření kontrolních pravo-mocí NKÚ SR a jak se k těmto jeho kom-petencím stavějí nyní?
Musím připustit, že města a obce zapojené do činnosti Sdružení měst a obcí Slovenska silně a dlouho i velmi úspěšně lobbovaly proti novelizaci zákona, na jejímž základě může nyní NKÚ SR vykonávat i kontrolu nakládání s veřejnými prostředky v plném rozsahu. Na společných setkáních se zástupci územní samosprávy, ale i formou odborných publikací náš úřad poukazuje na systémové nedostatky, které se v tomto ohledu na úrovni obcí a měst vyskytují - a zároveň předkládá doporučení ke zlepšení řídicích a kontrolních systémů kontrolovaných subjektů. Vyjdu-li ze zkušeností z dosud vykonaných kontrol, tak se jednoznačně potvrzuje opodstatněnost výkonu kontrolní činnosti v oblasti územní samosprávy. Pozitivní reakce na způsob (nezávislost, odbornost, etika) a výsledky (zjištění, opatření, doporučení) kontrol vykonaných NKÚ SR jsou už vidět i ze strany samotných samosprávných orgánů.
Vrátím-li se však ještě ke zkušenostem NKÚ SR z jeho kontrol územní samosprávy, která nejčastější pochybení u ní zaznamenáváte?
Nejčastěji zjištěné nedostatky se týkají nedodržování rozpočtových pravidel při vykonávání změn rozpočtu, při používání návratných zdrojů financování či při vypracování závěrečného účtu. Dále to jsou nedostatky typu nesprávného poskytování dotací právnickým osobám z vlastních prostředků měst a obcí, nedodržení účelu poskytnuté dotace, nesprávné financování pořízení majetku, který nesplňoval podmínky definované v zákoně o dani z příjmů, stejně jako financování oprav a údržby dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku z prostředků kapitálového rozpočtu, nedůsledné uplatňování rozpočtové klasifikace, procesu evidence a inventarizace majetku, závazků, nehospodárné a nezákonné nakládání s majetkem, nedodržování zákona o veřejných zakázkách či rezervy v činnosti obcí jako správců daně z nemovitostí, nedůsledné uplatňování sankcí ze strany hlavních kontrolorů za porušení finanční disciplíny apod.
Pokud jde o samosprávy, neevidujeme žádné zásadní nedodržování povinností kontrolovaných subjektů při přijímání nápravných opatření nebo při zasílání zpráv o plnění těchto opatření.
V České republice počátkem letošního roku naopak parlamentem neprošla změna zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, která by mu přiznala vyšší kontrolní pravomoci vůči krajům a obcím a také vůči dalším veřejnoprávním subjektům. Nicméně zdá se, že dříve či později se v Česku toto téma znovu nastolí. Co byste případně českým partnerům doporučil při přípravě změny zákona o NKÚ a před čím byste je případně varoval?
I když kontrolní působnost NKÚ SR byla zákonem rozšířena v úplném rozsahu, náš úřad při výkonu kontroly respektuje rozhodovací a finanční autonomii subjektů územní samosprávy v rámci jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné správy. To znamená, že NKÚ SR nerozhoduje o použití finančních prostředků v územní samosprávě, ale zkoumá soulad jejich využití se zákony a zároveň naplňování základní úlohy obcí a vyšších územních celků (samosprávných krajů) při jejich poskytování a využití. Tento přístup bych doporučil i českému NKÚ. Koncepci a systém kontroly si však jako nezávislý orgán samozřejmě musí určit sám. Cílem by však mělo být to, co jsme si předsevzali také my na Slovensku. Totiž zabezpečit potřebný rozsah, počet, periodicitu a jednotlivé typy kontrol pro získání dostatečného obrazu o stavu dodržování všeobecně závazných právních předpisů a o úrovni hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti využívání veřejných prostředků v územní samosprávě.
Vyjdu-li ze zkušeností z dosud vykonaných kontrol, tak se jednoznačně potvrzuje opodstatněnost výkonu kontrolní činnosti v oblasti územní samosprávy. Pozitivní reakce na způsob a výsledky kontrol vykonaných NKÚ Slovenské republiky jsou už vidět i ze strany samotných samosprávných orgánů.
Dr. h. c. doc. Ing. Ján Jasovský, PhD., stojí v čele Nejvyššího kontrolního úřadu Slovenské republiky od února 2005.
FOTO: archiv
