Ve své advokátní praxi se setkávám s tím, že úředníci na správních úřadech, kteří vykonávají správní řízení, nejsou vždy schopni dostatečně se vyrovnat s náležitostmi správního rozhodnutí. V důsledku toho dochází velice často k rušení těchto rozhodnutí odvolacím orgánem, kterým bývá příslušný...
Ve své advokátní praxi se setkávám s tím, že úředníci na správních úřadech, kteří vykonávají správní řízení, nejsou vždy schopni dostatečně se vyrovnat s náležitostmi správního rozhodnutí. V důsledku toho dochází velice často k rušení těchto rozhodnutí odvolacím orgánem, kterým bývá příslušný krajský úřad, a to z důvodů závažných procesních chyb, jež jsou ve správním rozhodnutí obsaženy.
Podle mého názoru je nutno správnímu rozhodnutí neboli individuálnímu správnímu aktu věnovat velkou pozornost, neboť se jedná o finální výsledek celého správního řízení.
Správním rozhodnutím ukládá správní orgán subjektům správního řízení konkrétní povinnosti nebo jim stanoví nová práva. Jeho charakteristickým rysem je jeho autoritativnost a závaznost, které spolu úzce souvisí.
To, že správní orgán má právo rozhodnutím upravovat práva a povinnosti občanů, je nutno vyvážit tím, že má rigorózní povinnost při své rozhodovací činnosti striktně dodržovat zákonná ustanovení, která se k rozhodovací činnosti správního orgánu vztahují.
Rozhodnutí ve správním řízení upravuje § 67 až 76 zákona č. 500/2004 Sb. - správní řád.
Ve dvou dílech svého článku se zaměřím na obsah a formu rozhodnutí a náležitosti rozhodnutí.
PRÁVNÍ ÚPRAVA OBSAHU A FORMY ROZHODNUTÍ
Obsah a formu rozhodnutí upravuje § 67 správního řádu. V uvedeném ustanovení se konstatuje:
1. Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva a nebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.
2. Rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě. Rozhodnutí se písemně nevyhotovuje, stanoví-li tak zákon; výroková část takového rozhodnutí, podstatné části jeho odůvodnění a poučení o opravném prostředku se pouze vyhlásí a do spisu se učiní záznam, který obsahuje výrokovou část, odůvodnění, datum vydání, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.
3. Ústně vyhlášené rozhodnutí správní orgán potvrdí písemně, pokud účastník písemné potvrzení požaduje. Písemné potvrzení obsahuje pouze výrokovou část rozhodnutí (§ 68 odst. 2) a další náležitosti uvedené v § 69.
Toto ustanovení úzce souvisí s § 9 správního řádu, kde je uvedeno:
Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.
V citovaném ustanovení § 9 správního řádu je tedy legální definice, která je ve správním řádu citována právě pouze v § 9. Je tedy nutno říci, že ve správním řízení je zákonem upraven a formalizován projev činnosti veřejné správy, a to konkrétně jednak územní samosprávy ve smyslu zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze, jednak též státní správy. V této souvislosti není možno opomenout to, že jak orgány samosprávy, tak orgány státní správy se řídí lex specialis ještě zvláštními zákony, ale správní řád zde vystupuje jako obecná norma, která působí lex universalis jako spojovací prvek, kdy upravuje procesní postup správního orgánu, který není upraven zákony zvláštními.
ZÁKLADNÍ ROZLIŠENÍ ROZHODNUTÍ
Správní řád rozlišuje rozhodnutí učiněná ve správním řízení na rozhodnutí konstitutivní, jimiž správní orgán v určité konkrétní věci zakládá, mění, případně ruší práva nebo povinnosti konkrétní jmenovitě určené osoby, dále na rozhodnutí deklaratorní, kde v určité věci prohlašuje, že konkrétní určená osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá, a rovněž rozhodnutí procesní, jimiž v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.
Základní forma rozhodnutí je písemná. V některých případech, ovšem pouze tam, kde tak stanoví zákon, a to buď správní řád, nebo specifický zvláštní zákon, se rozhodnutí ve správním řízení nemusí vyhotovovat písemně, ale jeho výroková část a podstatné části jeho odůvodnění a rovněž poučení o opravném prostředku se pouze vyhlásí a správní orgán učiní o tomto záznam do spisu tak, jak uvádí § 67 odst. 2 správního řádu.
I v těchto případech, kdy správní orgán rozhodnutí pouze vyhlašuje, je povinen je potvrdit písemně, pokud jej o to požádá účastník řízení. Toto potvrzení bude obsahovat pouze výrokovou část a náležitosti uvedené v § 69 správního řádu.
Zákonodárce dává správnímu orgánu důležité právo rozhodovat o právech a povinnostech občanů a toto právo je kompenzováno striktním požadavkem na zákonnost rozhodnutí a postupu jeho vydání.
ŠIROKÉ PRAVOMOCI SPRÁVNÍHO ORGÁNU
S tímto souvisí základní zásady činnosti správních orgánů, které jsou upraveny v ust. § 2 až 8 správního řádu. Zákonodárce zde ukládá správnímu orgánu povinnost postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. V § 2 odst. 2 je stanovena věcná příslušnost, kdy správní orgán může uplatňovat svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.
Široké pravomoci správního orgánu jsou omezeny v ust. § 2 odst. 3 správního řádu, a to tak, že kogentní norma stanoví, že správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem, a to pouze v nezbytném rozsahu.
Rovněž zákonodárce ukládá správnímu orgánu, aby dbal na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. V tomto ustanovení jsou obsaženy celkem tři zásady, jimiž se musí správní orgány ve své činnosti řídit. Je to zásada ochrany veřejného zájmu, kdy je uloženo, že přijaté řešení musí být v souladu s veřejným zájmem, dále zásada nestranného postupu správních orgánů a rovného přístupu k dotčeným osobám, kdy je stanoveno, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu, a jako třetí je zásada předvídatelnosti nebo - jinak řečeno - zásada ochrany legitimního očekávání, případně zásada oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy, kdy je v citovaném ustanovení uvedeno, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Všechny uvedené zásady souvisejí se zásadou legality, která je obsažena v § 2 odst. 1 správního řádu, a rovněž souvisejí s definicí pojmu »právní stát«, která je uvedena v článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky a která upravuje a rozděluje moc ve státě.
Důležitá povinnost uložená správnímu orgánu je obsažena v § 3 správního řádu, kde se konstatuje: Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.
Zde je obecně vyjádřena zásada tzv. materiální pravdy, která se vztahuje k určení rozsahu a rovněž i způsobu, v jakém, případně jakým, má správní orgán povinnost zjišťovat skutečnosti, které jsou podstatné pro provedení úkonu v určité věci, zvláště a nejčastěji pro vydání rozhodnutí.
V § 4 správního řádu jsou uvedeny již konkrétní povinnosti, které správní orgán má ve správním řízení. Jako podstatné je zde deklarováno, že veřejná správa je službou veřejnosti. Tato zásada koresponduje s článkem 2 odst. 3 Ústavy České republiky, kde je uvedeno: Státní moc slouží všem občanům. Při výkladu tohoto ustanovení je nutno konstatovat, že je míněno šířeji, kdy je zde myšlena celá veřejná moc, tedy ta, kterou vykonávají jak přímo státní orgány, tak i nestátní orgány, na které je na základě zákona delegována veřejná moc.
V odst. 2 § 4 správního řádu je stanovena další neméně důležitá povinnost správního orgánu, a to, že poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Tato zásada úzce souvisí s článkem 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, kde je uvedeno právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. U této povinnosti poučit dotčené osoby je nutno rovněž stanovit rozsah tohoto poučení. Nejvyšší správní soud se při této příležitosti vyslovil v rozhodnutí č. j. 1 As 51/2010-214 z 13. 10. 2010, Sb. NSS sv. 4, roč. 2011, s. 312, č. 2235/2011. Zde Nejvyšší správní soud konstatoval: »Správní řád sice výslovně nestanoví, že poučovací povinnost správního orgánu se vztahuje pouze na procesní práva a povinnosti, nicméně z povahy správního řádu jako procesního předpisu vyplývá, že správní orgán je povinen poučit účastníky o právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány. Poučovací povinnost se tedy nevztahuje na poučování o otázkách hmotného práva, tedy zda a jak mají účastníci řízení hájit v řízení svá práva a jaké důsledky pro ně plynou z toho, že tak neučiní. Přiměřenost poučení o hmotných právech znamená, že účastníkům řízení se musí dostat poučení zejména o těch procesních právech, která spadají pod právo na spravedlivý proces. Poučovací povinnost se nadto váže pouze k úkonům správního orgánu. Poučovací povinnost správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit [srov. nález sp. zn. I. ÚS 63/96 ze dne 25. 6. 1997 (N 82/8 Sb. NÚ 267) či usnesení sp. zn. III ÚS 480/97 ze dne 5. 3. 1998 (U 18/10 Sb. NÚ 403)]. To samozřejmě neznamená, že by stavební úřady o tomto právu poučovat nesměly. Poučovací povinnost správních orgánů však nelze zaměňovat s právem účastníků na poskytování právních rad.«
Rovněž není možno pominout při poučovací povinnosti »osobní poměry dotčené osoby«. Toto ustanovení nelze vykládat tak, že by bylo možno, aby správní orgán sám podle své libovůle mohl plnit svoji poučovací povinnost, neboť je zde vázán zejména zásadou nestranného přístupu vůči dotčeným osobám, která je uvedena v § 7 odst. 1 správního řádu. Ustanovení § 4 odst. 2 tedy umožňuje správním orgánům přihlédnout k potřebám konkrétních dotčených osob, které mají být poučeny o svých procesních právech a povinnostech, zvláště k tomu, zda a v jakém rozsahu je ta která konkrétní dotčená osoba se svými právy a povinnostmi sama obeznámena a do jaké míry s nimi potřebuje být seznámena prostřednictvím správního orgánu (např. advokát, právník a inženýr jako osoba technického zaměření).
Použitá literatura:
- HENDRYCH, D. a kol. - Správní právo. Obecní část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, 826 s.
- VEDRAL, J. - Správní řád komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2012, 1448 s.
- PRŮCHA, P. - Správní právo, obecná část, vydal: Brno, Masarykova univerzita a Jan Šabata, Kallabova 29, 616 00 Brno, Nakladatelství DOPLNĚK, 2007, 420 s.
Doc. JUDr. et Mgr. JAN BRÁZDA, Ph.D.
Univerzita Jana Amose Komenského, Praha
