Stát se nemůže zbavit odpovědnosti za dluhy obcí

Předesílám, že se nechci dotknout těch zastupitelů, kteří spravují své obce uvážlivě, které by nikdy nenapadlo využívat svého postavení ve svůj prospěch.

Skutečnost, že řada našich obcí a měst je spravována dobře, však nesmí být důvodem, proč zavírat oči před těmi druhými případy - těmi, v nichž si zastupitelé spletli obec v tom špatném slova smyslu s vlastním podnikem, nebo naopak jednají tak, jako by jim majetek obce byl zcela jedno. Rovněž není správné tvářit se, že jde o problém jen a jen obcí. Jednoduše proto, že to není pouze jejich problém.

Problém číslo 1

Nejen špatné hospodaření - zákon umožňuje obce legálně tunelovat

Když jsem opakovaně a dlouhá léta vyslovovala ve svých článcích a na seminářích, že zákon o obcích má být mj. od toho, aby ochránil obce a města především před jejich vlastními zastupiteli, reakce byly rozporuplné: zastupitelé se pohoršeně mračili (z čeho jsme to podezříváni?), odborníci hovořili něco o dostatečnosti politické odpovědnosti volených zástupců (to by si přece nedovolili!) a občané obcí patrně nevěděli, o čem to vlastně mluvím (zvolili své zástupce, tak proč by je něco mělo zajímat?).

Všechny tyto postoje měly a mají jedno společné - naivní přesvědčení, že "řídit obec není přece nic složitého", a ruku v ruce s ním pocit, že zvolení zastupitelé zcela jistě vědí, co dělají, a pokud to dělají, tak výhradně v zájmu obce. Svatá prostoto...

Dnes už víme, že například občané obce Rokytnice nad Jizerou, zažívající dnes něco jako "bankrot", budou žít své životy ve zchudlém panství. A protože obec nemůže zbankrotovat doopravdy (tj. vyhlásit konkurs a začít s čistým účetním štítem znovu), budou se nad ní její neuvěřitelné dluhy vznášet desítky let. Taková "šílená" dluhová definitiva.

Ale Rokytnice není zdaleka sama, která existenčně doplácí na odbornou neschopnost a lehkomyslnost svých zastupitelů. To jen ty ostatní obce a města nejsou tak vidět. Buď jejich dluhy nejsou astronomické, aby se dostaly do titulků novin (ale přesto existují a obec paralyzují), nebo je problém pouze časově odložen (obce nyní sahají k řešení vzít si "úvěr na úvěry"), anebo je ekonomické zdecimování obce skryté (majetek se rozprodá a "projí") a projeví se až v dalších letech, když přestane být kde brát.

Samostatnou kapitolou je hazard s obecním majetkem, vkládaný houfně do obecních společností s ručením omezeným a akciovek, který se zcela dostává mimo kontrolu občanů a bohužel často i zastupitelů (aniž si toho oni sami všimnou). Jak je to možné? A proč je to tak snadné?

Důvodů je několik

Hlavní důvod je však ten, že i dnešní nový zákon o obcích umožňuje obce zcela legálně tunelovat. A to dokonce záměrně, nejen omylem či ekonomickou naivitou. Zákon z konce roku 2000 je bezesporu dokonalejší než zákon předchozí. To hlavní však neodstranil - ani on nechrání obecní majetek před vlastními zastupiteli. A to přes poslední novelu, která se snaží omezit zadlužování a ručení.

Většina zastupitelů, pokud neporuší nějaké zákonné ustanovení, totiž může odhlasovat téměř cokoliv - ad absurdum že si zastupitelé vzájemné rozprodají domy na náměstí, že veškerý majetek obce vloží do obcí založené obchodní společnosti (na kterou se pak zákon o obcích nevztahuje, která si s tím majetkem může dělat, co se jí zlíbí), že se prodají všechny byty, všechny pozemky, všechny akcie. Samostatnou kapitolou je zadávání veřejných zakázek... Jsou obce, jejichž obchodní společnost spořila zastupitelům statisícové životní kapitálové pojištění (vždyť si to většinou hlasů schválili!), jsou města, kde se zastupitelům z rozpočtu rozdávaly desetitisícové dary (a obcházela se tak vyhláška o odměňování), je obec, v níž si zastupitelé a jejich příbuzní rozprodávají obecní rybníky (hlavně rychle, než budou další volby)... Najdeme město, kde se areál s hodnotou dvacet milionů prodává kamarádovi za miliónů pět. A vše se děje zcela legálně - podle zákona o obcích. Okresní úřad je bezmocný - zákon porušen nebyl. Občané, když už se "probudí", nemohou také nic - nejsou, řečeno právní terminologií, aktivně legitimováni. Ostatně není ani k čemu. Podat žalobu? Jakou? Vše bylo řádně rozhodnuto, zapsáno, realizováno. Marné je tedy volání po tom, že občané měli něčemu zabránit, mohli tak maximálně na zasedání zastupitelstva dupat nohama nebo bučet jako v opeře. A byli by stejně bezmocní.

A proč se zastupitelům rozhoduje o závažných věcech tak snadno? Inu protože nenesou žádnou jinou odpovědnost než onu politickou (což je v českých poměrech úsměvný pojem). Nikdo je nikdy nemůže žalovat za náhradu škody, za bezdůvodné obohacení, poškozování povinností při správě cizího majetku: protože vše bylo řádným většinovým hlasováním schváleno. Se svým majetkem by takto nikdy nehospodařili. S cizího se však rozdává a prodává velmi snadno.

Nástupci podobných zastupitelů mohou doufat v jediné - že tak jako přistupovali jejich předchůdci lehkomyslně k obecnímu majetku, stejně lehkomyslně přistupovali například ke smlouvám a schvalovacím procesům. Najít chybu se totiž rovná "výhře ve sportce", protože pak se obec alespoň může bránit. Ale i to bude čím dál složitější.

Spravovat obec s péčí řádného hospodáře je velmi nesnadné. Už proto, že to svěřujeme voleným amatérům. A amatér, ať dělá cokoli, potřebuje kontrolu. V případě obcí totiž nelze cestu "pokus-omyl" dost dobře realizovat, neboť ten "omyl" se může stát pro obec či město doslova osudný.

Je přitom nutné objektivně uvést, že jsou desítky obcí a měst, která fungují bezvadně. Kterým nic podobného nehrozí. Prozatím. Ale bude tomu tak i po dalších volbách? To nikdy nikdo nemůže zaručit.

Problém číslo 2

A nemůže obec opravdu zbankrotovat?

Ty případy, které by bankrotu nasvědčovaly, se množí. Objevují se ve dvou obdobných verzích. První varianta - obec si vzala moc úvěrů a není schopna je splácet. Druhá varianta - obec se někomu zaručila za jeho dluhy, ten neplatí a věřitelé žádají plnění po obci jako ručiteli, a obec rovněž není schopna splácet. Z hlediska práva jde o dvě různé situace, z hlediska reálného života jde o totéž. V obou případech se totiž obec ocitá na pokraji ekonomického kolapsu, který není schopna řešit. Otázka zní: Co s takovou obcí?

Stát říká - jsou to jejich problémy, ať si je řeší samy. Obce rezignují - necháme to osudu. Právníci se přou - lze vyhlásit konkurs nebo ne? Občané útrpně čekají - co my můžeme jiného?

Tedy především: Připustíme-li, že na obec jako veřejnoprávní korporaci může být vyhlášen konkurs, musíme připustit, že konkurs bude možné vyhlásit též na kraj (proč ne?) a na stát (proč ne?). Z mapy začnou mizet názvy obcí, měst, krajů a nakonec i České republiky, protože prostě zanikly - zbankrotovaly. Že je to zcestná úvaha? Jistě, ale stejně je zcestná úvaha, že pošleme do konkursu malou obec "jen" proto, že má dluhy.

Nemusíme se přít o to, že za své dluhy si může obec sama. Ale je tomu tak bezvýhradně? To v žádném případě. Občané obce volí do zastupitelstev, a tato zastupitelstva zvedla pro úvěry či ručení ruku. Ale kdo dává pravidla pro práci zastupitelstev? Stát. Svými zákony, konkrétně zákonem o obcích.

A zákon o obcích tu měl a má být a opět jsme u toho - také proto, aby ochránil obce a města před jejími vlastními zastupiteli. Zákon měl dát meze, v kterých se mohou zastupitelé pohybovat, měl zaručit obranné kontrolní mechanismy. Že to udělal až nový zákon v roce 2000 a jeho novely v roce 2001, které už alespoň trochu brání kaskadérským dispozicím s majetkem obcí? Pozdě. Pozdě si stát uvědomil, že zvolení zastupitelé jsou pouze amatéři, po nichž se žádá profesionální manažerský výkon. To není urážka, to je konstatování. V zastupitelstvech sedí učitelé, lékaři, obchodníci..., nikoli profesionálové školení k řízení města. Mohou to myslet sebevíc dobře, a udělají zásadní chybu. (Přehlížejme velkoryse případy, kdy této neznalosti většiny zastupitelů využije pár z nich pro svůj osobní prospěch.)

Stát se proto nemůže zbavit odpovědnosti za dluhy obcí, protože jejich přijetí svým nedokonalým zákonem o obcích umožnil. Proto také stát nemůže připustit bankroty obcí (ať právní nebo faktické), ale je jeho povinností jim pomoci.

Stát má jedinou možnost. Obcím, které se ocitly na pokraji ekonomického kolapsu, pomoci oddlužením nebo jim poskytnout "státní" přeúvěrování za lepších podmínek apod. Vždyť podobné mechanismy se používají u podniků a troufám si tvrdit, že "zdravé" obce potřebuje stát mnohem víc.

A pak záleží jen na něm, zdali dokáže do budoucna kvalitním zákonem ochránit obce před jejími vlastními zastupiteli, aby už nic podobného prostě udělat nemohli. Poslední novela zákona o obcích, která mj. zakazuje obcím ručit soukromým osobám, je dobrý začátek. Ale pouze začátek. Ekonomických nebezpečí v obcích a městech dřímá stále dost, a proto nesmí dřímat nebo dokonce spát stát. Jinak mu nezbude než - platit.

Parafrází slov doktora Galéna z Bílé nemoci, který řekl maršálovi něco v tom smyslu, že "vy jste viděl ty vítěze, já spíše ty zraněné a mrtvé", musím říci, že i já jako advokát znám spíše obce potýkající se s vážnými problémy. Tedy přehnaný pesimismus není na místě - existují stovky obcí a měst bezproblémových. Ovšem ty, které problémy mají, nelze poslat o dům dál s větou "co jste si schválili, to máte". Obzvláště když to schvalování se dělo v době, kdy se samospráva obnovovala a zastupitelé i stát se učili za pochodu. Tedy dnes je nezbytné nabídnout obcím pomoc a ruku v ruce zavést přísná pravidla na obecní dění příští. Formou kvalitního zákona. Bohužel rozprodaný majetek vrátit nelze.

Jana Hamplová,

advokátka,

stálá spolupracovnice redakce