(Dokončení) Závěrečná část tohoto příspěvku se zabývá odpovědí na druhou otázku související s vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí. Druhá otázka zní: Umožňuje současná ústavněprávní úprava v České republice obcím, aby autonomně ukládaly povinnosti obecně závaznými vyhláškami (OZV)? Obecně...
(Dokončení)
Závěrečná část tohoto příspěvku se zabývá odpovědí na druhou otázku související s vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí.
Druhá otázka zní: Umožňuje současná ústavněprávní úprava v České republice obcím, aby autonomně ukládaly povinnosti obecně závaznými vyhláškami (OZV)?
Obecně závazné vyhlášky v českém právním řádu jsou charakterizovány jako "místní externí normativní správní akt"12). Obec je může vydat výhradně pro svůj územní obvod, neboť i její působnost jako územního samosprávného celku je ohraničena jejím územím. Vyvolávají právně závazné důsledky pro osoby (kromě vztahů podřízenosti a nadřízenosti), jsou obecně závazné. Obsahují závazná pravidla chování, která mají obecnou povahu a vztahují se vždy na celou skupinu případů stejného druhu a neurčitého počtu. Jsou pramenem práva vydávaným správním orgánem, který tak realizuje svou pravomoc autoritativně stanovit povinnosti a práva adresátům obecně závazných vyhlášek.
PRÁVNÍ VÝKLAD
Článek 104 odst. 3 Ústavy ČR konkretizuje právo na územní samosprávu zakotvené již v jejím čl. 8. Samostatnou působnost vymezuje zákon o obcích v § 14 jednak jakousi generální klauzulí, jednak demonstrativním výčtem uvedeným slovem "zejména". Ustanovení § 14 odst. 2 je zákonodárcem konstruováno tak, že pokud určitou činnost zvláštní zákon svěří jiným orgánům jako výkon státní správy, vyjímá ji ze samostatné působnosti obce a ta ji nemůže regulovat obecně závaznými vyhláškami.
Naopak přestane-li určitá činnost být svěřena jiným orgánům jako výkon státní správy a současně spadá pod hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí v územním obvodu obce, stává se opět předmětem samostatné působnosti obce. Obec tak může tuto oblast opět upravit svou obecně závaznou vyhláškou. Zrušením zvláštního zákona nebo jeho ustanovení se samostatná působnost bezprostředně rozšiřuje ve shodě s generální klauzulí.
Obce mohou vydávat vyhlášky v mezích své působnosti vymezené zákonem o obcích. Pouze při vydávání vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v rámci samostatné působnosti obce vyplývající z § 14 odst. 1 písm. o) je obec omezena přímo ustanovením § 17 zákona o obcích. Zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek však vyplývá přímo z ústavní úpravy.13)
Při interpretaci ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR nesmíme opomenout souvislost s články Ústavy ČR a Listiny, které rovněž upravují normotvorbu. Článek 2 odst. 3 Ústavy ČR stanoví, že státní moc... lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jeho vztah k vydávání OZV je však pouze zdánlivý, neboť upravuje státní správu, zatímco vydávání obecně závazných vyhlášek je projevem samosprávy. Samospráva je sice státem aprobovaná veřejná správa prováděná samosprávnými subjekty, nicméně státní aprobace z ní nečiní státní správu. Užití rozšiřujícího výkladu by bylo nepřípustným zásahem do ústavního práva na územní samosprávu.
Lze sice mít zato, že zákonodárce chtěl ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR regulovat výkon veřejné moci, nicméně pro interpretaci právních norem není rozhodné to, co zákonodárce vyjádřit chtěl, nýbrž to, co skutečně vyjádřil.
Pojmy veřejný, státní, samosprávný nejsou shodné. Článek 2 odst. 3 tak upravuje výkon státní správy jako jedné z větví veřejné správy. Stejné stanovisko je pak nutné zaujmout i k obsahově shodnému čl. 2 odst. 2 Listiny.
Rovněž konflikt čl. 4 odst. 1 Listiny s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR považuji pouze za zdánlivý. Tento článek stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Obecně závazné vyhlášky tento požadavek naplňují.
Zákonným základem je zde Ústava ČR, neboť pokud ustanovení Listiny požaduje ukládání povinností pouze na základě zákona, je zřejmé, že postačí-li zákon, tím spíš postačí zákon ústavní.
Požadavek ukládání povinností v mezích zákona splní, jsou-li obecně závazné vyhlášky vydávány v mezích samostatné působnosti stanovené zákonem o obcích. Je zásadní odlišnost mezi požadavky stanovení povinnosti výhradně "na základě zákona a v jeho mezích" od požadavku stanovení povinnosti výhradně "zákonem" či "na základě zákonného zmocnění". Zákonodárce užil v čl. 4 odst. 1 Listiny první z uvedených formulací.
Obecně závazné vyhlášky vydávané v mezích samostatné působnosti obcí zůstávají přitom originárním pramenem práva a nestávají se pouhým prováděcím předpisem, mohou tedy upravit otázky jinak právně neupravené.
Článek 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny stanoví, že každý (občan) může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Již ze zařazení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR do hlavy první nazvané základní ustanovení a čl. 2 odst. 3 Listiny do její hlavy první nazvané pro změnu obecná ustanovení, zatímco čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR je součástí její hlavy sedmé nazvané územní samospráva, vyplývá obecná povaha pravidla, podle kterého "...nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá" oproti speciální povaze práva obcí vydávat obecně závazné vyhlášky. Proto se při výkonu práva na územní samosprávu přednostně užije pravidlo obsažené v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR (pravidlo zvláštní se použije přednostně před pravidlem obecným).14)
Obecně závazné vyhlášky mohou být vydávány přímo na základě ustanovení Ústavy ČR, mohou upravovat právní vztahy jinde neregulované (tedy i ukládat jednotlivcům práva a povinnosti). Zároveň jsou však předpisy podzákonnými, a proto nesmějí odporovat zákonům a předpisům vyšší absolutní právní síly.
K JUDIKATUŘE ÚSTAVNÍHO SOUDU
Ústavní soud (ÚS) rozhoduje o zrušení OZV, proto je velmi významný jeho pohled na soulad současné ústavně právní úpravy v ČR s autonomním ukládáním povinností obecně závaznými vyhláškami obcí.
Se závěry mého právního názoru týkajícími se autonomní normotvorby obcí se v podstatě shoduje Nález pléna ÚS z 8. 11. 1994 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Přerově na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Přerov - Tržní řád (nález č. 231/1994 Sb.)15).
Zde Ústavní soud rozhodl, že "pokud tedy obec zjistí, že řešená otázka není podle své povahy upravena zvláštními předpisy jako výkon státní správy a jedná-li se současně o otázku místního významu z výše uvedených generelně vymezených oblastí (§ 14 odst. 2 zákona o obcích), je obec oprávněna v rámci samostatné působnosti využít některou z forem činností, které jí zákon k realizaci samostatné působnosti nabízí". Tedy i vydání OZV dle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR.
V odůvodnění nálezu ÚS uvádí, že za specifické oprávnění k vydávání obecně závazných vyhlášek "jako obecně závazných předpisů primárního charakteru" považuje "ústavní zmocnění obsažené v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR", přičemž obecně závaznými vyhláškami "obec může ve své působnosti upravovat i takové vztahy a záležitosti, které dosud právními normami upraveny nejsou".
Nelze naopak souhlasit s odlišným stanoviskem publikovaným k tomuto nálezu, kde se uvádí, že obci je tak "v oblasti normotvorné dovoleno vše, co jí není zákonem zakázáno". To však zjevně není pravda, neboť obci je v normotvorné oblasti naopak dovoleno jen to, co jí vymezí ústava a zákony. Ani pro Parlament ČR, který má obecnou legislativní pravomoc, neplatí "vše je dovoleno, co není zakázáno". Ani závěr, že obec "získává postavení připomínající postavení územních celků ve federaci, a to v oblasti konkurujícího zákonodárství" neodpovídá skutečnosti.
Podstatou konkurujícího zákonodárství je ústavní rozdělení působnosti mezi federaci a její členské subjekty. Je-li zákon federace v rozporu se zákonem členského subjektu, pak se zkoumá, který z nich je vydán v souladu s ústavním rozdělením působnosti. Oproti tomu pro obecně závazné vyhlášky platí, že nesmí být v rozporu se zákony. Nelze zkoumat rozdělení působnosti, vždy má přednost zákon před OZV.
V jiných nálezech ÚS se objevuje zcela odlišné chápání principiálně stejných případů. "Leading case" se v této oblasti stal Nález pléna ÚS z 19. 1. 1994 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky města Žďár nad Sázavou o zásadách prodejní doby na území města Žďár nad Sázavou (nález č. 35/94 Sb.)16).
Ústavní soud sice judikoval, že "obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jen na základě zákona v jeho mezích", dále však protiústavně svou interpretací ústavního pořádku stanovil pro obce další podmínku, totiž že k vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec "oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění".
Podle Ústavního soudu "z uvedeného plyne, že výčet obsažený v § 14 odst. 1" zákona o obcích "nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy".
Východiskem pro tento názor má být ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, jakož i podle ÚS obsahově shodné ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny. "Z těchto ustanovení" podle ÚS "nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení" čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny.
rozporuplnost ústavního soudu
Právní názor ÚS, že k vydání samosprávné vyhlášky dle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR je třeba výslovného zákonného zmocnění, postrádá opodstatněnost, neboť zcela pomíjí rozdíly mezi formulací čl. 104 odst. 3 a čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Paradoxně tak ÚS konstruuje znění čl. 104 odst. 3 včetně dovětku znějícího "jsou-li k tomu zákonem zmocněny", který však zjevně součástí čl. 104 odst. 3 není a není ani dovoditelný z čl. 4 odst. 1 Listiny.
Náš ústavodárce přitom odlišuje mezi pojmy "na základě zákona a v jeho mezích" na straně jedné a zákonným zmocněním na straně druhé. Paradoxní je i závěr, podle kterého § 14 zákona o obcích obsahující výčet uvedený zcela jednoznačným slovem "zejména" má být ustanovením, které je třeba interpretovat pro působnost obce při vydávání obecně závazných vyhlášek jako ustanovení obsahující výčet taxativní.
Rozporuplnost shledávám i v tom, že ÚS sice požaduje výslovné zákonné zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek, avšak současně se tváří, že § 14 odst. 1 zákona o obcích chápaný jako taxativní výčet jako zákonný podklad pro vydávání obecně závazných vyhlášek postačí.17)
Právní názor o nutnosti výslovného zákonného zmocnění pro vydávání samosprávných vyhlášek potvrdil ÚS ve svých nálezech z 5. 4. 1994 (č. 94/1994 Sb. a č. 96/1994 Sb.)18), aby posléze vytvořil v této věci ustálenou judikaturu. Oproti tomu Nálezem pléna ÚS z 8. 10. 1997 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Chrudimi na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Slatiňany č. 1/97 ze dne 19. 3. 1993, o veřejném pořádku a čistotě města (nález č. 350/1997 Sb.), jako by se pro právo na samosprávu opět zablýskalo na časy.
Soudce zpravodaj totiž navrhl zcela zamítnout návrh na zrušení předmětné vyhlášky a konstatoval "zásadní rozdíl" mezi čl. 104 odst. 3 a čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Při hlasování se pro tento názor vyslovilo 6 soudců a stejný počet se vyslovil pro zrušení jejích vymezených ustanovení.
Ústavní soud sice setrval na své "ustálené judikatuře" (i když procesně velmi pochybným způsobem), avšak k nálezu připojili své odchylné stanovisko soudci Vojen Güttler a Pavel Varvařovský, kteří hájí názor, že "obce v samostatné působnosti k vydávání obecně závazných vyhlášek zákonné zmocnění zásadně nepotřebují, neboť je vydávají v mezích své působnosti". Věřím, že názory publikované v odchylném stanovisku jsou předzvěstí změny právního názoru ÚS.
Česká právní věda se na stanovisku k autonomní normotvorbě obcí sice nesjednotila, nicméně nejpočetnější skupinu tvoří autoři, podle kterých jsou obecně závazné vyhlášky originárním, neodvozeným pramenem práva19). K této skupině patří mj. Viktor Knapp, Petr Průcha20), Zdeněk Koudelka a Vojtěch Šimíček21), Milan Polián22), Jiří Grospič23) či Pavel Zářecký24).
DRUHÁ ODPOVĚĎ
Obecně závazné vyhlášky obcí jsou závažným instrumentem právní regulace a důležitým projevem práva na územní samosprávu. Současná ústavní úprava v ČR přitom dle mého právního názoru umožňuje obcím, aby autonomně ukládaly povinnosti obecně závaznými vyhláškami. Nelze souhlasit s ustálenou judikaturou ÚS, která je ostatně v rozporu s většinovým názorem předních představitelů české právní vědy.
Ostatně již prozatímní obecní zřízení přijaté jako zákon č. 170/1849 ř. z. obsahuje tezi, podle které základem svobodného státu je svobodná obec.
Poznámky:
12) Šimek, L.: Obecně závazné vyhlášky obcí, Moderní obec, 1995, č. 10, s. 48
13) Stejný názor např. Petr Průcha in Průcha, P. - Schelle, K.: Základy místní správy, Iuridica Brunensia, Brno 1995, s. 58, jakož i Milan Polián in Polián, M.: Obec tvůrcem zákona, S 94, 1994, č. 26, s. 26, nebo Jiří Grospič in Grospič, J.: K právní úpravě obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti ve světle judikatury Ústavního soudu, Právník, 1997, č. 1, s. 23-24
14) Shodný názor Zdeněk Koudelka in Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky (obecná část), MÚ, Brno 1998, s. 30-34
15) Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 2., C. H. Beck, Praha 1995, s. 93-102 (č. 50 Sb. nál. a usn. - 2. sv.)
16) Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., C. H. Beck, Praha 1994, s.. 35-40 (č. 4 Sb. nál. a usn. - 1. sv.)
17) Na rozpornost upozornil i Petr Průcha in Průcha, P. (red): K normotvorné pravomoci obcí, MÚ, Brno 1998, s. 16
18) Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., C. H. Beck, Praha 1994, s. 87-93 (č. 12 Sb. nál. a usn. - 1. sv.) a s. 99-105 (č. 14 Sb. nál. a usn. - 1. sv.)
19) Blíže viz Kadečka, S.: K právní povaze obecně závazných vyhlášek obcí v samosprávné působnosti, Správní právo, 1998, č. 5, s. 307-310
20) Petr Průcha in Průcha, P. (red): K normotvorné pravomoci obcí (sborník příspěvků z konference), MÚ, Brno, 1998, s. 7-19; ve stejném sborníku publikovala shodný názor i Soňa Skulová, s. 20-30
21) Viz např. Zdeněk Koudelka in Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky (obecná část), MÚ, Brno 1998, nebo Vojtěch Šimíček in Průcha, P. (red.): K normotvorné pravomoci obcí (sborník příspěvků z konference), MÚ, Brno, 1998
22) Polián, M.: Obec tvůrcem zákona, S 94, 1994, č. 26, s. 26
23) Grospič, J.: K právní úpravě obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti ve světle judikatury Ústavního soudu, Právník, 1997, č. 1, s. 24
24) Zářecký, P.: K normotvorné činnosti obcí (vyšších územních samosprávných celků), Správní právo 1996, č. 2, s. 72; stejný autor rovněž in Hendrych, D. - Svoboda, C.: a kol.: Ústava ČR. Komentář. 1. vydání, Praha, C. H. Beck 1997, s. 186-188.
STANISLAV KADEČKA,
katedra správní vědy, správního práva a finančního práva
Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně
FOTO ARCHÍV
Obecně závazné vyhlášky vydávané v mezích samostatné působnosti obcí zůstávají přitom originárním pramenem práva a nestávají se pouhým prováděcím předpisem, mohou tedy upravit otázky jinak právně neupravené.
