Není pochyb o tom, že obrovská šíře problémů, které členové zastupitelstev obcí, neřkuli starostové, musí operativně denně, ale i s dlouhodobým výhledem řešit, vyžaduje velkou sumu odborných znalostí. Už delší dobu se však ukazuje, že patrně nejdůležitější ze všeho je, aby zastupitelé měli zejména dobré právní povědomí o nejdůležitějších aspektech nakládání s majetkem obcí.
Kauza 14 členů zastupitelstva města Český Krumlov, kteří jsou od ledna 2007 Okresním státním zastupitelstvím v Českých Budějovicích (OSZ) stíháni pro trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele a pro trestný čin porušování povinností při správě cizího majetku, byla znovu rozvířena počátkem letošního léta.
ÚSTAVNÍ SOUD: ŘÍZENÍ JE DOSUD ÚSTAVNĚ KONFORMNÍ
Ústavní soud (ÚS) totiž svým usnesením z 26. června (spisová značka II. ÚS 653/07) odmítl ústavní stížnost jednoho ze stíhaných českokrumlovských zastupitelů, který tvrdil, že rozhodnutími Policie ČR a OSZ byla porušena jeho ústavně zaručená práva, konkrétně právo na přístup k veřejným funkcím za rovných podmínek.
Proti stěžovateli (a dalším spoluobviněným) bylo totiž na uzákladě usnesení Policie ČR zahájeno trestní stíhání pro trestné činy porušování povinnosti při správě cizího majetku podle § 255 odst. 1 trestního zákona, spáchaného formou spolupachatelství podle § 9 odst. 2 trestního zákona a zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158 odst. 1 písm. a) trestního zákona, spáchaného formou spolupachatelství podle § 9 odst. 2 trestního zákona. Obvinění se měli trestné činnosti dopustit v postavení člena zastupitelstva města Český Krumlov tím, že společně přijali usnesení, jímž bylo schváleno, aby město převzalo náklady spojené s právním zastupováním tří svých představitelů, a to v souvislosti s jejich obviněním z trestného činu, spáchaného při nakládání s dotací na rekonstrukci sportovní haly. Obvinění tak měli městu způsobit škodu ve výši nejméně 238 942 Kč.
Pikantní na celé věci je to, že Vrchní soud loni v listopadu s konečnou platností opakované odvolání státního zástupce zamítl a všechny tři představitele města obžalované z machinací se státní dotací zprostil obžaloby s tím, že žádný trestný čin nespáchali. Jinak řečeno: Případ, kvůli němuž byli představitelé města stíháni, byl soudem smeten ze stolu, ale zastupitelé, kteří odhlasovali pokrytí nákladů na jejich obhajobu z rozpočtu města, nyní čelí trestnímu stíhání.
Ústavní soud uvedenou stížnost česko-krumlovského zastupitele odmítl (nikoliv zamítl, jak informovala některá média), takže se jí věcně vůbec nezabýval. V té souvislosti uvedl, že "jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR) a nepřísluší mu zasahovat do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci, neboť není vrcholem jejich soustavy. Pokud orgány činné v trestním řízení postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny, nemůže na sebe Ústavní soud atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Na druhé straně je však jako soudní orgán ochrany ústavnosti oprávněn, ale i povinen posoudit, zda bylo řízení jako celek spravedlivé a zda v něm nebyly porušeny ústavně zaručené základní práva a svobody stěžovatele."
A právě v tomto ohledu Ústavní soud konstatoval, že co do formy, tedy dodržení zásad spravedlivého procesu, náležitostí řízení atd. nebyla trestním stíháním porušena ústavně zaručená práva a svobody stěžovatele. Podle mluvčího ÚS Michala Spáčila to však neznamená, že by tím soud dal zapravdu některé ze stran. "Pouze konstatuje, že v řízení bylo dosud postupováno ústavně konformním způsobem," připomněl mluvčí.
KDYŽ NA RADNICI VZNIKNE NESMIŘITELNÁ OPOZICE...
Ponechme stranou konkrétní českokrumlovskou kauzu a pokusme se nad trestně právní (či politickou?) odpovědností členů zastupitelstev obcí zamyslet obecněji. Stále častěji jsou totiž slyšet stížnosti zastupitelů v obcích a městech, že s přijetím funkcí v komunální politice pro ně rok od roku stoupá riziko, že - byť i s čistým svědomím při svém rozhodování a hlasování, se mohou ocitnout v hledáčku orgánů činných v trestním řízení a případně stanout i před soudem.
Trefně to vyjádřil Karel Ferschmann, starosta Němčovic (necelých 150 obyvatel) na Rokycansku. "Takové případy, jako ten v Českém Krumlově, mohou vytvořit zcela nový model zastupitele, který - ač podle zákona není při výkonu svého mandátu vázán žádnými příkazy, se bude před hlasováním nejdříve klepat strachy, má-li hlasovat pro nebo proti, a pak se raději alibisticky hlasování zdrží, případně v následujících měsících nevyjde z obav, zda na něj někdo nepodá trestní oznámení. Výsledek? Nic se neschválí!" míní Karel Ferschmann. "Ve druhém případě může dojít k tomu, že bude-li zastupitelstvo rozhodovat o větším balíku peněz, například o žádosti o dotaci, nebude zastupitel hlasovat vůbec nebo dokonce na zasedání raději ani nepřijde. Výsledek? Příště už nebude kandidovat!" dodává němčovický starosta.
Podle jeho názoru například pravidla pro získání řady dotací, následné splnění dotačních podmínek a všech náležitostí s dotacemi spojenými jsou ještě i dnes někdy natolik komplikovaně nastavené, že kontroly z finančních úřadů "musí vždy, když se jejich kontrolorům zamane, najít něco nesprávně udělaného nebo nepřesně splněného"." A dýchá-li starostovi na záda nesmiřitelná opozice, je to voda na její mlýn. Tak dochází k veřejné kriminalizaci starostů a k nafukování jejich skutků," dodává němčovický starosta.
Pravda, trestně právní odpovědnost členů zastupitelstev obcí není obecně nikde upravena, avšak není ani vyloučena. Zastupitelé však mohou jen závidět poslancům a senátorům, které podle článku 27 Ústavy ČR nelze postihnout za hlasování v Poslanecké sněmovně či Senátu nebo v jejich orgánech a trestně je nelze stíhat ani za projevy učiněné v obou komorách parlamentu a v jejich orgánech.
NEROZHODUJE SÁM ZASTUPITEL, ALE CELÝ KOLEKTIVNÍ ORGÁN
"Důvod k obavám z trestněprávního stíhání za hlasování při výkonu funkce člena zastupitelstva obce, ať již v souvislosti s česko-krumlovským případem nebo bez něho, není nijak extremně vysoký," uklidňuje právní expert Svazu měst a obcí ČR (SMO) Mgr. Pavel Drahovzal.
" Je ovšem třeba vyjít z teze, že za každé jednání, ať již ve funkci člena zastupitelstva, či jiné funkci na radnici, případně v běžném občanském životě je třeba nést odpovědnost. Zůstává jen na právním řádu, v jaké rovině tato odpovědnost bude zakotvena (občanskoprávní, správněprávní či dokonce trestněprávní). Pokud jde o hlasování na zastupitelstvu, principiálně by se mělo vycházet z toho, že zastupitel hlasuje v zájmu obce, kterou platně ve spojení s ostatními kolegy zastupiteli na základě pověření voličů reprezentuje. Sám o ničem nerozhoduje, pouze ve spojitosti s ostatními kolegy rozhoduje kolektivní orgán obce - zastupitelstvo. Zastupitel hlasuje a teprve jeho prostřednictvím rozhoduje kolektivní orgán. Jestliže převažují osobní zájmy zastupitele nad zájmy obce, respektive při hlasování zastupitel vědomě upřednostní své osobní zájmy, pak samozřejmě musí nést i odpovědnost," dodává právní expert SMO.
K samotné českokrumlovské kauze Mgr. Pavel Drahovzal podotýká, že soud ještě bude muset zkoumat mnoho otázek: "Zda majetek spravovaný, respektive majetek, o němž rozhoduje zastupitelstvo, je skutečně majetek svěřený členům zastupitelstva (tedy že jde o cizí majetek - a potom i o porušení povinností při správě cizího majetku podle § 255 trestního zákona). Jde-li o cizí majetek, musí být zkoumána míra poškození obce hlasováním (nikoliv rozhodnutím, které činí zastupitelstvo) jednotlivých členů zastupitelstva, kteří rozhodli o tom, jak se naloží s cizím majetkem. Otázka, o jaký jde majetek a zda za jeho nakládání prostřednictvím zastupitelstva vyvolává odpovědnost jednotlivých členů zastupitelstva v trestněprávní rovině, je právě otázka na soud."
NEJDE O JEDNU KAUZU, NÝBRŽ O PRINCIP
Poněkud skeptičtější je právník JUDr. Stanislav Polčák, místostarosta obce Vysoké Pole (necelých 800 obyvatel) na Zlínsku, který stál u zrodu letos založeného Sdružení místních samospráv ČR (SMS). Podle jeho názoru i českokrumlovský případ skutečně může vést k obavám lidí kandidovat na funkce zastupitelů. "Nejde ani tak o konkrétní kauzu, nýbrž o princip," tvrdí.
"Možnost trestního stíhání zastupitele za jeho hlasování je bezesporu významnou výstrahou pro ty, kteří by chtěli vykonávat tuto veřejnou funkci. Zvyšuje se tak míra nároků kladená na výkon funkce zastupitelů. Zatímco poslance blaží imunita, na místních úrovních se zastupitel, důvěřující podkladovým materiálům či podržující si dobrou víru v pravdivost v nich uvedených tvrzení, se za své hlasování může dočkat trestního stíhání, případně i odsouzení. Na druhé straně v případě ústavní stížnosti českokrumlovského zastupitele jde o rozhodnutí nejvyšší soudní instance v zemi, které jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy povinny respektovat všechny orgány a osoby. SMS ČR takové rozhodnutí nezbývá než respektovat, protože žijeme v právním státě, kde v konečné instanci rozhodují nezávislé a nestranné soudy. Nicméně možná stojíme před debatou, zda nezměnit zákon a případně v trestním zákoně nezpřísnit podmínky pro trestní odpovědnost zastupitelů za jejich hlasování," dodává JUDr. Stanislav Polčák.
ÚMYSL MUSÍ BÝT ZŘEJMÝ
Buď jak buď, trestnost pachatele se vždy posuzuje podle míry jeho zavinění. Tedy měl-li skutečně vědomost o svém konkrétním protiprávním jednání. Trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele, na který se v českokrumlovské kauze odvolává okresní státní zástupce, je trestným činem úmyslným. Proto se při jeho prokazování musí zkoumat odpovědnost podezřelých zastupitelů v konkrétní věci a jejich srozumění s tím, že městu, například svým hlasováním, způsobí škodu. "Vždy je třeba při obvinění a odsouzení za trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem funkce člena zastupitelstva dbát na to," zdůrazňuje Mgr. Pavel Drahovzal, " zda jde o skutek spáchaný ve prospěch obce nebo v její neprospěch s tím, že je třeba zkoumat subjektivní stránku věci jednotlivých členů zastupitelstva, kteří se podíleli na hlasování o rozhodování o spáchání tohoto skutku (tedy význam jejich podílu, jejich úmysl, vědomost, nevědomost apod.)."
Připomeňme to, co minulý měsíc v osmi-stránkové speciální příloze Moderní obce s názvem "Právní praxe obcí a měst v otázkách a odpovědích" uvedla její autorka advokátka Mgr. Jana Hamplová. "Trestní stíhání člena zastupitelstva si umím představit, pokud se prokáže, že jeho hlasování mělo v rozporu se zákonem někomu způsobit prospěch, eventuálně jinému škodu, nebo šlo o korupci. To znamená, že hlasování naplnilo jasné znaky některého trestného činu a bylo úmyslné a vědomé. Podle mého názoru však nelze stíhat zastupitele jen proto, "že naplnil znaky skutkové podstaty některého trestného činu", ale zároveň hlasoval v dobré víře, že vše je v pořádku, jen třeba neznal podrobně zákon. V obecné rovině si podobnou odpovědnost představit neumím, ale v některých výjimečných případech se to může stát. Podobných případů však bude určitě minimum," dovozuje Mgr. Jana Hamplová.
Okresní státní zástupce v Českých Budějovicích JUDr. Josef Richtr potvrzuje, že státní zastupitelství vede trestní stíhání česko-krumlovských zastupitelů, protože zastává právní názor, že "je na místě trestně stíhat zastupitele obce v případě existence důvodného podezření, že se svým hlasováním dopustili některého trestného činu". "Prokazování viny pak probíhá před soudem, když státní zástupce podá pro tento trestný čin obžalobu," připomíná JUDr. Josef Richtr.
Samotné trestní řízení ve věci 14 zastupitelů města Český Krumlov není dosud ukončeno. Soud prvého stupně rozhodl ve věci podle § 226 písm. b) tretsního řádu zprošťujícím rozsudkem, do něhož však státní zástupce podal odvolání. O tomto opravném prostředku bude rozhodovat Krajský soud v Českých Budějovicích. Okresní státní zástupce ovšem upozorňuje: "Sám nalézací soud v odůvodnění napadeného rozsudku výslovně konstatoval, že zastupitelstvo obce není nikým nekontrolovatelným subjektem oprávněným rozhodovat s obecním majetkem jako s vlastním a že zastupitelé nejsou vyjmuti z trestněprávní jurisdikce."
JAKO PŘI SPRÁVĚ VLASTNÍHO MAJETKU
Zdá se, že každý, kdo přijme kandidaturu do zastupitelstva obce (či kraje) - a lhostejno, stane-li se po svém zvolení uvolněným či neuvolněným zastupitelem, si bude muset doplnit znalosti základních zákonů, vztahujících se ke správě a řízení obcí. "Vzkaz zastupitelům obcí a měst, aby se výše uvedených rizik co možná nejvíce vyvarovali, je jediný: Postupovat vždy s péčí řádného hospodáře a být bedlivý jako při správě vlastního majetku," míní JUDr. Stanislav Polčák. "Každopádně bude nutno víc investovat hodně peněz do vzdělávání zastupitelů, v čemž by mělo pomoci také ministerstvo vnitra a kraje."
(Další informace na toto téma se dočtete v příštím čísle elektronického newsletteru Moderní obce 10. září. K bezplatnému odběru newsletterů, které vydáváme ve 14denní periodicitě, se můžete přihlásit na e-mailové adrese pdf.moderniobec@economia.cz.)
IVAN RYŠAVÝ
Na které zákony a paragrafy se v kauze 14 stíhaných zastupitelů města Český Krumlov odvolává OSZ České Budějovice:
- § 158 trestního zákona Zneužívání pravomoci veřejného činitele
Veřejný činitel, který v úmyslu způsobit jinému škodu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch
a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu,
b) překročí svou pravomoc, nebo
c) nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci,
bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti.
(Poznámka: Veřejnému činiteli musí být prokázán úmysl poškodit město nebo si opatřit pro sebe nebo někoho jiného neoprávněný prospěch, překročení pravomoci, neplnění pravomoci nebo vykonání pravomoci způsobem odporujícím zákonu.)
- § 255 odst. 1 trestního zákona Porušování povinností při správě cizího majetku
Kdo jinému způsobí škodu nikoli malou tím, že poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo peněžitým trestem.
(Poznámka: Klasifikace škody nikoliv malé by mohla vycházet z názoru, že byly zaplaceny peníze za smluvní cenu, nikoliv mimosmluvní podle advokátního tarifu.)
