Dne 1. ledna 2012 nabyl účinnosti zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (dále jen zákon). Do našeho právního řádu zakotvuje revoluční, dlouho očekávaný a diskutovaný institut, který s sebou přináší také nemalý počet otázek, jež budou v mnoha případech...
Dne 1. ledna 2012 nabyl účinnosti zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (dále jen zákon). Do našeho právního řádu zakotvuje revoluční, dlouho očekávaný a diskutovaný institut, který s sebou přináší také nemalý počet otázek, jež budou v mnoha případech zodpovězeny až jeho aplikací v praxi. Jednou z nich je trestní odpovědnost územních samosprávných celků (ÚSC), zejména možné případy a reálný dopad jejího uplatnění.
ZÁKLADY TRESTNÍ ODPOVĚDNOSTI ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ
V souladu s požadavky mezinárodních smluv upravujících oblast trestní odpovědnosti právnických osob jsou na základě § 6 zákona vyňaty z osobní působnosti a) Česká republika a b) územní samosprávné celky při výkonu veřejné moci. Trestní odpovědnost je tedy v případě ÚSC, na rozdíl od státu, omezena jen na jednání, k němuž nedošlo při výkonu veřejné moci.
Definice veřejné moci není obsažena ani v Ústavě ČR, ani v jiném právním předpisu, i když jde o pojem, který tuzemský právní řád zná a užívá (např. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). Osvětlení jeho obsahu je proto nutné hledat v judikatuře; stěžejním rozhodnutím je v této oblasti usnesení Ústavního soudu II. ÚS 75/93 ze dne 25. 11. 1993, které říká: »Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.« Podle takto širokého vymezení pak lze pod pojem veřejná moc podřadit jak moci státní (výkonnou, zákonodárnou a soudní), tak i jiné moci (samospráva územní, zájmová či jiná), a to jak při výkonu přenesené, tak samostatné působnosti. Lze tedy říci, že trestní odpovědnost právnických osob je možné vůči ÚSC uplatňovat pouze tehdy, pokud v daném případě autoritativně nerozhoduje o právech a povinnostech třetích osob a vystupuje tedy s nimi v rovnoprávném postavení (ke konkrétním oblastem činností podrobněji viz rámeček).
Zákon v § 7 uvádí taxativní výčet trestných činů, jež mohou být právnickou osobou spáchány. Jedná se přitom o některé vybrané trestné činy, jejichž skutkové podstaty jsou zakotveny ve zvláštní části trestního zákoníku (zákon č. 40/2010 Sb., trestní zákoník). I když lze v teoretické rovině připustit možnost spáchání všech těchto trestných činů ze strany územního samosprávného celku, je možné, s přihlédnutím k předchozímu odstavci a specifickému postavení ÚSC mezi ostatními právnickými osobami, vybrat ty trestné činy či jejich skupiny, jejichž páchání je reálné v rámci jeho činnosti předpokládat (k jednotlivým trestným činům podrobněji viz rámeček).
PŘIČITATELNOST SPÁCHÁNÍ TRESTNÉHO ČINU
Při zkoumání problematiky trestní odpovědnosti ÚSC je třeba se zabývat také otázkou, kdo je v daném případě oprávněn jednat tak, aby bylo možné považovat trestný čin za spáchaný přímo územním samosprávným celkem, a to na základě tzv. institutu přičitatelnosti, který u právnických osob odpovídá institutu zavinění u osob právnických. Zákon v § 8 výslovně stanovuje okruh osob, jejichž protiprávní jednání je z hlediska trestní odpovědnosti právnické osoby relevantní, avšak ten terminologicky reflektuje spíše organizační strukturu obchodních společností1) než specifické orgány a strukturu územních samosprávných celků.
Pokud se pro zjednodušení soustředíme jen na orgány obcí, nabízí se v prvé řadě pod zákonné ustanovení subsumovat starostu obce, který podle § 103 odst. 1 zákona č 128/2001 Sb., o obcích zastupuje obec navenek, neboť je osobou, která je oprávněna za právnickou osobu jednat. V úvahu přichází rovněž rada obce, které, i když je zejména výkonným orgánem v samostatné působnosti (jde tedy o výkon veřejné moci), přísluší mnohdy rozhodovat také o obchodních aktivitách obce. Vyloučena není ani trestní odpovědnost ÚSC v důsledku rozhodnutí zastupitelstva obce. Z dalších osob jsou to zaměstnanci obce, zejména úředníci působící v obecním úřadě, v prvé řadě pak tajemník úřadu a vedoucí jednotlivých odborů.
Z hlediska zavinění lze přičítat spáchání trestného činu právnické osobě rovněž například v případě, kdy zanedbá povinnou kontrolu nad činností svých zaměstnanců a tím jim umožní spáchání trestného činu. Uvedená možnost se právě u územního samosprávného celku jeví jako pravděpodobná a ÚSC tak v praxi budou nuceny přijmout účinná vnitřní opatření a zavést systém pravidelné kontroly svých úředníků a dalších zaměstnanců.
TRESTY A OCHRANNÁ OPATŘENÍ
Zákon zakotvuje vlastní výčet trestů a ochranných opatření, které lze právnickým osobám za spáchání trestného činu uložit.2)
Vzhledem k specifickému postavení ÚSC mezi ostatními právnickými osobami, jichž se trestní odpovědnost právnických osob týká, lze však předpokládat, že uložení některých trestů územnímu samosprávnému celku je již předem vyloučeno povahou právnické osoby. Mezi předem vyloučené tresty patří například zrušení právnické osoby, neboť tento trest lze uložit jen tehdy, pokud činnost právnické osoby spočívala zcela nebo převážně v páchání trestné činnosti. Uložení jiných trestů již předem vyloučeno není. Ovšem například uložení trestu propadnutí majetku, a to i jeho části, je v případě územního samosprávného celku stěží představitelné.
Rovněž v případě ukládání ostatních trestů a ochranných opatření by měly soudy postupovat se zvláštní obezřetností. Jakákoliv sankce uložená územnímu samosprávnému celku, totiž postihne zároveň jeho občany, ať již omezením rozpočtových prostředků dané obce či kraje v důsledku uložení peněžitého trestu nebo třeba zákazem přijímání dotací a subvencí, na kterých jsou ÚSC mnohdy existenčně závislé.
ÚVAHY ZÁVĚREM
Ačkoliv trestní odpovědnost územních samosprávných celků u nás nebyla dosud v praxi uplatněna, je již zřejmé, že budou ve skupině právnických osob podléhajících trestní odpovědnosti zaujímat speciální místo. Proto bude třeba, aby k nim orgány činné v trestním řízení takto přistupovaly.
Zejména v případě ukládání trestů je otázkou, zda se podaří trestním soudům zvolit vhodné sankce tak, aby měly požadovaný preventivní i represivní účinek a zároveň nepoškodily zájmy ÚSC i jeho obyvatel. Vždyť v konečném důsledku budou udělenou sankcí postiženi občané, kterým často byla způsobena škoda již samotným protiprávním jednáním územního samosprávného celku (poškození by patrně mohli žádat náhradu škody). Není dokonce vyloučeno, že se uplatnění trestní odpovědnosti obcí a krajů stane spíše teoretickým institutem, který nebudou orgány činné v trestním řízení v praxi využívat.
Na druhou stranu je zavedením trestní odpovědnosti územních samosprávných celků na jeho občany, jakožto voliče, kladena větší zodpovědnost za volbu svých zástupců a za následnou veřejnou kontrolu výkonu jejich funkce.
Poznámky
1) Primárně zákon uvádí statutární orgán obchodních společností nebo jeho člena nebo jinou osobu, která je oprávněna jednat za právnickou osobu. Dále toho, kdo vykonává u právnické osoby řídicí nebo kontrolní činnost, toho, kdo vykonává vliv na řízení právnické osoby a dále zaměstnance nebo osobu v obdobném postavení při plnění pracovních úkolů.
2) Podle § 15 odst. 1) zákona lze právnické osobě uložit tresty a) zrušení právnické osoby, b) propadnutí majetku, c) peněžitý trest, d) propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty, e) zákaz činnosti, f) zákaz plnění veřejných zakázek, účasti v koncesním řízení nebo ve veřejné soutěži, g) zákaz přijímání dotací a subvencí, h) uveřejnění rozsudku. Podle § 15 odst. 2) zákona lze uložit právnické osobě ochranné opatření zabrání věci nebo jiné majetkové hodnoty.
JAN SŮRA JAN PTÁČEK
Advokátní kancelář CÍSAŘ, ČEŠKA, SMUTNÝ & spol.
Hlavní oblasti činností vykonávaných ÚSC, u nichž bude v praxi nejpravděpodobnější možnost uplatnění trestní odpovědnosti ÚSC:
- Obchodní činnost: O obchodní činnosti územního samosprávného celku je možné uvažovat jako o jedné z hlavních oblastí, ve které bude v budoucnu možné trestní odpovědnost ÚSC v praxi uplatňovat. Obchodní činností přitom nejsou myšleny pouze případy, kdy samotný ÚSC vystupuje v soukromoprávních vztazích (např. prodej či pronájem nemovitostí ve vlastnictví ÚSC), ale také tehdy, kdy územní samosprávný celek je příjemcem plnění od jiných podnikatelských subjektů, tedy když sám vynakládá veřejné prostředky. A lze předpokládat, že o tyto případy půjde v praxi vůbec nejčastěji. I když v podstatě jde o soukromoprávní aktivitu ÚSC, existuje zde, vzhledem k jeho charakteru a postavení, také veřejnoprávní regulace této činnosti. Proto je třeba především zmínit trestné činy v oblasti veřejných zakázek, neboť na ÚSC se podle zákona o veřejných zakázkách nahlíží jako na veřejného zadavatele (§ 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.). V úvahu proto přicházejí zejména trestné činy sjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži, a veřejné dražbě (§ 256 TZ) a pletichy při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži (§ 257 TZ). K této oblasti činnosti ÚSC se váží další hospodářské trestné činy, např. zkreslování údajů o hospodaření a jmění (§ 254 TZ) či trestné činy spojené s úplatkářstvím.
- Platby do veřejného rozpočtu: ÚSC jsou povinny odvádět řadu plateb do veřejných rozpočtů, vystupuje tedy v mnoha případech v pozici plátce daní a dalších poplatků. Jde se například o odvody z platů svých zaměstnanců, spotřební daň, daň z přidané hodnoty a další podle zvláštních zákonů. V úvahu proto přicházejí zejména trestné činy zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (§ 240 TZ) a neodvedení daně, pojistného na sociální zabezpečení a podobné povinné platby (§ 241 TZ) apod.
- Oblast dotací a grantů: ÚSC patří mezi časté příjemce různých druhů dotací a grantů, ať již plynoucích z rozpočtu ČR či ze strukturálních fondů EU. V případě porušení postupů pro jejich získání či jejich zneužití je možné uvažovat o uplatnění trestní odpovědnosti za trestné činy podvodu (§ 209 TZ), dotačního podvodu (§ 209 TZ) či trestného činu poškozování finančních zájmů Evropské unie (§ 260 TZ).
- Oblast životního prostředí: Činnost ÚSC může mít dopad také na oblast životního prostředí. Obce často provozují čistírny odpadních vod, provádějí lesnickou činnost, zpracovávají a nakládají s odpady aj. Je tedy možné uplatňovat jejich trestní odpovědnost za některé trestné činy proti životnímu prostředí, např. poškození a ohrožení životního prostředí (§ 293 TZ), neoprávněné nakládání s odpady (§ 298 TZ), neoprávněné vypuštění znečišťujících látek (§ 297 TZ) aj.
- Ostatní trestné činy: Teoreticky není vyloučena možnost naplnění skutkové podstaty kteréhokoli trestného činu uvedeného v § 7 zákona ze strany ÚSC. Upozornit lze na několik dalších trestných činů nezařazených do uvedených skupin, k jejichž spáchání ÚSC by v praxi mohlo dojít. Jde např. o padělání a pozměnění veřejné listiny (§ 348 TZ), např. vyhotovení falešného oprávnění k provozování určité činnosti, maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání (§ 337 TZ), např. v případě nerespektování soudního rozhodnutí, dále porušení autorského práva, práv souvisejících s právem autorským a práv k databázi (§ 270 TZ) či neoprávněný přístup k počítačovému systému a nosiči informací (§ 130 TZ), např. v souvislosti s používáním nelegálního softwaru.
Sídlo městského úřadu ve východočeském Miletíně.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
