Tvorba výše poplatků

DŮLEŽITÁ ZÁSADA

Důležitou zásadou při poskytování služeb občanům je, aby za službu platili formou příslušného poplatku především ti občané, kteří ji využívají. Úhrada za poskytované služby ve formě poplatků by se měla použít vždy, kdy je možno přesně změřit, kolik kdo určité služby spotřebovává, a když je možno neplatiče (tzv. černé pasažéry či free riders) ze spotřeby dané služby vyloučit.

Tyto vlastnosti má například odběr vody ze společného vodovodu přes počitadlo, které určí výši spotřeby vody, a tím i výši poplatku, poplatek za "známku" k odvozu odpadové nádoby s domovním odpadem aj.

Je třeba rozhodnout, u kterých služeb by měly výnosy z poplatků plně pokrývat náklady (například při provozu městských lázní, sauny aj.) a u kterých bude obec přispívat na náklady na poskytovanou službu bez ohledu na to, kdo ji používá (například místní doprava) anebo diferencovaně pro přesně specifikované skupiny obyvatel (např. držitelé průkazu ZTP aj.).

Služby, které mají vysloveně charakter veřejných statků (to jest ty, které mohou spotřebovávat všichni, aniž se zmenšuje množství a kvalita poskytované služby a ze spotřeby této služby nelze ani nikoho vyloučit), se musí financovat ze společných prostředků, tj. zejména z výnosů daní, případně poskytnutých dotací.

VYŠŠÍ EFEKTIVNOST

Zavedení uživatelských poplatků je rovněž spojováno s vyšší efektivností, a to proto, že pokud občan musí zaplatit za konkrétní službu (v určitém množství a v určité kvalitě), využívá ji jen v míře pro něj nezbytně nutné.

Z toho vyplývá, že spotřebitelé sami kontrolují kvalitu dodávaných služeb a zároveň regulují svoji spotřebu, respektive tuto spotřebu omezují na minimum.

Příkladem je odběr vody v obecním domě ze společného vodovodního řádu bez počitadla (úhrada se rozpočítá nejčastěji podle počtu osob v domácnosti) a s využitím počitadla pro každou individuální domácnost.

Výhodnost poskytování služeb na základě poplatků je z administrativního hlediska, neboť pokud někdo neplatí a přitom je prokazatelným spotřebitelem určité služby, lze od něho platbu vynutit, respektive je možné jej vyloučit ze spotřeby (např. odpojením přívodu vody aj.).

V praxi nelze považovat rozdělení financování za určité statky za absolutní. Spotřebitel určité služby (statku) může na poplatcích uhradit pouze část nákladů za určitou službu a zbytek nákladů je financován z ostatních příjmů obecního rozpočtu, tj. je úplně nebo z určité části dotován.

Platí to i obráceně, kdy spotřebitel na poplatcích (v případě tzv. paušálních poplatků) uhradí více, než jsou jeho skutečné náklady na konkrétně jemu poskytnutou službu.

V tom případě příslušný občan poskytuje obci dotaci ze svých prostředků. Systém poplatků za poskytované služby nelze použít v případě, že přístup k určité službě není u všech občanů stejný, respektive když jednotliví spotřebitelé mají z určité služby nestejný užitek.

U těch služeb, kde se obtížně prokazuje stejný přístup k jejich využívání, se zpravidla používá kombinovaný model jejich financování. Část nákladů na poskytnutou službu hradí její spotřebitel ve formě poplatku a část je hrazena ze společných prostředků v podobě dotace.

V rámci řešení problematiky poskytování veřejných statků je možné také uplatnit některé humánní zásady, jako například "malí spotřebitelé mohou být dotováni velkými spotřebiteli", nebo "chudší lidé mohou být od poplatků osvobozeni" (u nás je zatím tato zásada částečně uplatňována při stanovení úhrad za spotřebu vody a elektrického proudu, kdy jsou taxy pro velkoodběratele vyšší než pro malospotřebitele).

Problém lze řešit také poskytnutím sociální podpory, kdy potom i méně majetní mohou zaplatit za určitou službu plnou cenu, a být tak jejími běžnými spotřebiteli.

Při poskytování některých služeb může vzniknout také situace, kdy z dané služby může mít přímý užitek jedna osoba, avšak poskytnutí této služby dané osobě má příznivý nebo nepříznivý dopad i na ostatní občany.

Například služba při sběru domovního odpadu je službou pro jednotlivé domácnosti a zároveň přispívá k udržení potřebné hygieny prostředí všech ostatních obyvatel (působí jako tzv. pozitivní externalita).

Z používání hromadné městské dopravy má užitek nejen jednotlivec, který ji využívá, ale i ostatní, protože přispívá k udržování bezproblémového dopravního provozu (nižší počet dopravních prostředků na silnicích a celkově rychlejší provoz na příslušných dopravních tepnách) a zároveň brání zhoršování kvality ovzduší při použití individuální osobní přepravy aj.

Jízdné pro hromadnou dopravu je proto zpravidla stanoveno pod skutečnými náklady, aby motivovalo občany k použití hromadných dopravních prostředků, a nikoliv vlastních osobních aut. (Vzniká problém fakultativní spotřeby určitých statků.)

Ze stejných důvodů je možno stanovit nízké poplatky za parkování na okraji města, jež jsou pod úrovní jejich provozních nákladů, tím předcházet přetíženosti v centru, a přispívat tak ke snižování exhalací z dopravy.

Stejně tak může platit zásada, že ztrátovost parkovišť na okraji města musí vyrovnat vyšší výnos z vyšších poplatků za parkování v centru města. To však vyžaduje, aby v daném případě provozovatelem obou typů parkovišť byl stejný hospodářský subjekt.

SPRÁVNÉ ROZLIŠOVÁNÍ

Při konstrukci výše různých poplatků za služby je třeba správně rozlišovat mezi poplatky na úhradu provozních nákladů a poplatků na výstavbu na místní infrastrukturu. Například z výstavby silnice, kanalizace, veřejného osvětlení aj. mohou mít majitelé nemovitostí v příslušné oblasti dodatečný užitek, respektive stoupá cena příslušných nemovitostí.

Proto je oprávněné účtovat investiční náklady na příslušnou infrastrukturu přímo vlastníkům příslušných nemovitostí, resp. aspoň jejich určitou část (vlastníci však mohou argumentovat tím, že si příslušnou službu neobjednali). Všeobecně platí, že obce mají možnost stanovit velmi diferencovaně výši místních uživatelských poplatků.

PROBLÉMY S ODHADEM PŘÍJMŮ

Při hodnocení možností, jak zvýšit příjmy do rozpočtu obce, by měly být vždy zodpovězeny aspoň dvě následující otázky:

Vyvíjí se velikost příjmů z poplatků v obci v souladu s náklady na příslušné služby, za něž se příslušné poplatky vybírají?

Roste výnos ze sdílených daní (tj. státních daní, jejichž část plyne do obecního rozpočtu) v souladu s růstem základu příslušných daní? (Soustavnou pozornost by měly obce věnovat nemovitostem, zejména rostoucímu počtu staveb, neboť s růstem jejich hodnoty musí růst i příjmy daně z nemovitostí.)

Dalším krokem při hledání možností zvyšování obecních příjmů je komparace výnosu jednotlivých daní s jinou obcí obdobné velikosti a s obdobnými podmínkami.

Tuto komparaci lze provádět na základě přepočtu výnosu daně na celkový počet trvale bydlících obyvatel nebo obyvatel v produktivním věku aj. U výnosu daně z nemovitostí je možno porovnávat výnos daně v přepočtu na 1 ar katastrálního území obce aj.

U poplatků je možné porovnávat příjmy připadající na jednotku poskytnuté služby, tj. například na 1 tunu sebraného domácího odpadu, na 1 m3 vyčištěné odpadní vody nebo naopak na 1 m3 spotřebované pitné vody aj.

Pokud jiná obec s obdobnými podmínkami dosáhne výrazně vyšších příjmů, je vhodné provést analýzu záběru příslušné služby nebo příslušných služeb, tj.:

pro kolik obyvatel je příslušná služba poskytována, jaká je výše vybíraného poplatku a jak je poplatek konstruován,

jak je poplatek vybírán.

ZVÝŠENÍ PŘÍJMOVÉ ZÁKLADNY

Mezi možnosti, jak zvýšit objem příjmů do obecního rozpočtu, je buď zavedení nového zdroje příjmů, nebo zvýšení již existujícího a zavedeného poplatku.

Pro získání nového zdroje ve formě zavedení například nového poplatku existuje však řada omezení (zákonných, politických, administrativních aj.), a proto bývá pro management obce jednodušší zvýšení již existujících příjmových zdrojů.

Příjmová základna mnoha obcí (zejména malých) je velmi úzká, a břemeno financování místních služeb je proto mezi jejich příjemce velmi nerovnoměrně rozloženo.

Za současných podmínek je málo pravděpodobné, že obec získá dostatek finančních prostředků pro svůj rozvoj. (I zde se objevuje významný důvod, aby i odděleně existující obce tvořily větší ekonomické celky.)

Pokud jde o posílení příjmů rozpočtu, vznikají zpravidla tři základní otázky:

V jakém vztahu je dodatečné břemeno připadající na jednotlivce nebo firmy k jejich schopnosti platit zvýšené daně či poplatky.

Jaký dopad bude mít dodatečné zatížení poplatníků na rozvoj místního hospodářství.

Jak bude výběr dodatečných plateb obtížný a jaké si vyžádá další náklady.

ZAVEDENÍ NOVÉ SLUŽBY

Při zavedení nové služby, a tedy i nového zdroje příjmů pro obec je třeba odpovědět na otázku: jaké jsou úplné provozní a investiční náklady na nově uvažovanou službu. Úplné náklady by měly zahrnovat, kromě provozních nákladů, i poměrnou část investičních (kapitálových) nákladů. Existuje několik způsobů, jak vypočítat příslušné kapitálové náklady:

- stanovit splátky jistiny a úroky z půjčky, která byla použita na zajištění určité služby,

- stanovit velikost odpisů kapitálových aktiv po dobu jejich životnosti,

- stanovit tržní míru návratnosti hodnoty kapitálových aktiv,

- stanovit mezní náklady na jednotku služby.

Po zjištění úplných nákladů na určitou (novou) službu, musíme rozhodnut, zda je budeme také plně účtovat spotřebitelům, tj. občanům obce. V této souvislosti je nutné odpovědět na následující otázky:

Existují důvody pro poskytnutí dotace (tento problém vzniká jen tehdy, kdyby výše poplatků zahrnovala úplné náklady a jejich výše by mohla odradit některé občany od jejich spotřeby, což by z hlediska veřejného zájmu nebylo žádoucí).

Příkladem může být zavedení zvýšených uživatelských poplatků za pitnou vodu z nového zdroje, zatímco je možné používat jinou vodu, avšak např. méně kvalitní, z jiného zdroje. Ve veřejném zájmu však je, aby všichni občané měli možnost používat kvalitní vodu.

Existují důvody pro to, aby chudí spotřebitelé získali dotaci? Jestliže ano, měla by mít formu sníženého poplatku za službu nebo obecné podpory občanů s nízkými příjmy?

Existují důvody pro to, aby se výší poplatku, jehož výše přesahuje úplné náklady, lidé od spotřeby určité služby odrazovali a její spotřeba se tím snížila? (Např. poplatky z výherních hracích přístrojů aj.)

ODHADY VÝDAJŮ

Při odhadování velikosti výdajů obce se používají dva základní způsoby, a to:

- historický,

- od nulového základu.

ZPŮSOB HISTORICKÝ

Tento způsob rozpočtování výdajů jak na úrovni obce, tak na úrovni centrální vlády vychází ze skutečnosti minulého roku, která se zvýší o tzv. meziroční přírůstek. Částka meziročního přírůstku odráží inflaci, nárůst poptávky nebo zvýšené náklady na kvalitnější služby a další.

Slabou stránkou tohoto poměrně jednoduchého postupu je, že nerespektuje tyto skutečnosti: Je určitá služba, se kterou se pojí určité náklady, stále ještě oprávněná nebo je dostatečnou prioritou, aby na ni byla vynakládán požadovaný objem rozpočtových prostředků? (Například poskytnutí pomoci při zavádění provozovny na opravu obuvi, zřízení lékařské ordinace aj.)

Je daná služba spravedlivě rozložena mezi její potenciální spotřebitele? (Jde většinou o tzv. územní nespravedlnost v rozložení služeb, zvláště v případě kulturních zařízení, místních komunikací, oddechových parků, aj.)

Poskytuje se daná služba za co možno nejnižších nákladů, a tedy pro občany co nejefektivněji?

Pohybuje se daná služba v rozsahu, který odpovídá měnícím se zájmům a potřebám občanů?

OD NULOVÉHO ZÁKLADU

Tento způsob je alternativním způsobem k způsobu historickému a jeho podstata spočívá v tom, že se při výpočtu nákladů na určitou službu opravdu vychází od nuly. Při výpočtech se nebere ohled na současnou výši nákladů na určitou službu a při konstrukci nákladů se postupuje v těchto krocích:

rozhodnutí o tom, zda se má určitá služba zajistit (například držení tzv. havarijní služby pro případ poruchy na dodávce vody nebo plynu),

stanovení standardu pro danou službu (například svoz domovních odpadů 1x týdně nebo 1x za 14 dnů aj.),

odhad jednotkových nákladů na určitou služby při daném standardu (například poplatek ve výši 100 Kč za 1 t odpadu nebo 20 Kč za jednu sběrnou nádobu š 110 litrů aj.),

odhad objemu (rozsahu) služby potřebného k zajištění uvažovaného standardu (například svoz nejméně 75 t odpadu denně),

odhad celkových nákladů nutných na zajištění dané služby (získáme jej vynásobením jednotkových nákladů požadovaným objemem služby, např. 100 t odpadů denně při sazbě 100 korun za 1 t = 100x100x365 = 3 650 000 Kč,

při započítávání jednotlivých nákladových položek je žádoucí odlišit jednorázové výdaje od pravidelných a zajistit, aby se jednorázové náklady nepromítly do budoucích výdajů.

Celkem je třeba k nulovému způsobu uvést, že ocenění potřeb, standardů a priorit je vždy subjektivní a je zpravidla výsledkem politického procesu, tj. rozhodnutí kolektivního orgánu obce.

Všeobecně se doporučuje použití nulového způsobu spíše pro malý okruh služeb, kde se značně mění poptávka po příslušných službách.

JAROSLAV PILNÝ,

katedra ekonomie

Fakulty ekonomicko-správní

Univerzity Pardubice