Po dlouhou dobu se chránily a restaurovaly nejvýznamnější památky, aniž by se dbalo na jejich prostředí. Ony však mohou ztratit velkou část svého charakteru, jestliže se toto prostředí změní. Kromě toho celky, i když jim chybí význačné stavby, mohou poskytovat kvalitu prostředí, která z nich činí...
Po dlouhou dobu se chránily a restaurovaly nejvýznamnější památky, aniž by se dbalo na jejich prostředí. Ony však mohou ztratit velkou část svého charakteru, jestliže se toto prostředí změní. Kromě toho celky, i když jim chybí význačné stavby, mohou poskytovat kvalitu prostředí, která z nich činí rozmanitá a členitá umělecká díla. Jsou to také tyto celky, které je třeba chránit jako takové.1)
URBANISTICKÁ HODNOTA
Každé lidské sídlo, tak jak se postupně vyvíjí, zachycuje prostřednictvím zástavby na svém území stavební vývoj, kterým bylo toto sídlo v čase utvářeno. Obecně lze říci, že každá společnost vtiskne právě prostřednictvím staveb lidskému sídlu určitý obraz doby, ve které se daná vývojová etapa vesnice či města nacházela. V některých případech má stavba dokonce takové hodnoty, že je třeba ji pro budoucí generace chránit na úrovni památkové ochrany. Ne každé stavbě však lze památkovou ochranu i přes její kvality poskytnout a právě v těchto případech je třeba, aby ochrannou ruku nad charakterem zástavby pozvedla obec a stavební úřad.2)
Co si ale konkrétně představit pod pojmem urbanistická hodnota? Urbanistická hodnota území spočívá například v uspořádání, návaznosti i vlastnostech prostorů a staveb, zejména přístupných veřejnosti (průhledové osy, orientační, architektonické dominanty území, členitost a různorodost zástavby apod.). Jedná se nejen o hodnotu dlouhodobě rozvíjené urbanistické struktury jednotlivých sídel a jejich vazeb, ale i o hodnotu krajiny, vytvořené a kultivované dlouhodobým hospodařením.3)
Například návrh nového zákona o ochraně památkového fondu, na jehož paragrafové verzi nyní intenzivně pracuje Ministerstvo kultury, uvádí, že »historickou kulturní krajinou je území jako celek představující kombinované dílo přírody a člověka, vzniklé a utvářené cílevědomou lidskou činností za účelem kulturní, estetické nebo hospodářské kultivace prostředí, dokládající vývoj společnosti a lidských sídel v průběhu staletí, případně krajinný celek historicky související s kulturním vědomím společnosti a její historií«.4)
ÚZEMNÍ PLÁN
Zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (dále jen »stavební zákon«) obsahuje několik ustanovení, v nichž se na ochranu právě zmíněných urbanistických a architektonických hodnot zástavby odvolává a ukládá obci, stavebnímu úřadu, případně investorovi (stavebníkovi) nové stavby, aby se těmito hledisky a principy ochrany charakteru území zabývali.
V této souvislosti je třeba poukázat především na ustanovení § 19 odst. 1 písm. b), d) a e) stavebního zákona, kde se uvádí, že úkolem územního plánování je zejména stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb, stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území. Tím hlavním a prvořadým nástrojem regulace výstavby a tím také ochrany hodnot stávající zástavby je tedy územní plán.
Uplatňovat požadavky prostorové regulace v územním plánu má smysl tam, kde objektivně existují urbanistické a architektonické kvality sídla a hodnoty krajinného rázu, jež by mohla necitlivá nová zástavba znehodnotit. Tyto hodnoty by měly být pojmenovány v územně analytických podkladech a jejich ochrana vyjádřena v územním plánu v základní koncepci rozvoje území obce. Přestože je pro některé samosprávy i dotčené orgány lákavé v rámci územního plánu regulovat detailně i jednotlivé stavby, taková regulace územnímu plánu nepřísluší a je nezákonná.5)
V souvislosti s územním plánováním nutno zmínit také podrobnější stupeň územně plánovací dokumentace v podobě regulačního plánu, jenž podle § 61 odst. 1 stavebního zákona v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření.
POSOUZENÍ URBANISTICKÝCH HODNOT
Stavební úřady, pořizovatelé územních plánů či památkáři v praxi řeší problém, jak přistupovat k posouzení urbanistických hodnot zástavby, a to zejména v momentě, kdy je stavebnímu úřadu předložen stavební záměr, jenž razantně mění dosavadní charakter (strukturu) zástavby utvářené po desítky let, na který si lidé zvykli a jakékoliv silné změny přijímají s velkou nedůvěrou.
Nedůvěra veřejnosti k novému stavebnímu projektu, který má zásadně změnit léta zažitou vizuální podobu veřejného prostoru, se v praxi často projevuje nejrůznějšími petičními akcemi za záchranu stávající podoby zástavby, návrhy (podněty) na prohlášení stávajících budov, které mají nové stavbě ustoupit, za kulturní památky, aktivitami občanských sdružení či jednotlivců, kteří prostřednictvím důsledně uplatňovaných procesních práv realizaci takového projektu brání.
Jedním z důležitých momentů, které mohou do značné míry ovlivnit průběh projednávání stavebního záměru, je otevřenost investora a jeho ochota seznámit se svým záměrem ještě v projekční přípravě celé stavby veřejnost tak, aby se s novým stavebním záměrem mohla předem seznámit. Jakékoliv pokusy o utajování projektu či snahy o vyloučení veřejné diskuse o daném záměru mohou vést ke ztrátě důvěry v jednání investora a následným obstrukcím ze strany případných účastníků územního či stavebního řízení, což se zpravidla odráží v prodloužení procesu výstavby a výrazném navýšení nákladů na realizaci stavby.
Nejvyšší správní soud v jednom ze svých rozhodnutí uvedl, že »otázka posouzení architektonického a urbanistického začlenění stavby do území je do určité míry i subjektivní záležitostí. Osoby, jejichž práva mohou být územním rozhodnutím přímo dotčena, nemají a ani nemohou mít subjektivní veřejné právo na to, aby poměry v území, ve kterém se nachází jejich nemovitosti, zůstaly navždy zakonzervovány a nemohly se měnit. Změny ve využití území v průběhu času, včetně nejrůznějších stavebních aktivit, jsou přirozenou součástí vývoje společnosti a jednotlivec jim a priori nemá právo bránit«. 6)
Ve vazbě na ochranu urbanistických hodnot zástavby lze odkázat na další rozsudek Nejvyššího správního soudu7), v němž jmenovaný soud zhodnotil postup stavebního úřadu při vyhodnocení námitky týkající se narušení hodnot zástavby. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že k posouzení souladu či rozporu stavby s urbanisticko-architektonickým charakterem okolní zástavby musely správní orgány využít svého diskrečního oprávnění. Současně Nejvyšší správní soud konstatoval, že finální posouzení souladu stavby s urbanisticko-architektonickým charakterem okolní zástavby si musí udělat stavební úřad sám. V posuzovaném případě stavební úřad zhodnotil na základě stanovisek dotčených orgánů a na základě ostatních podkladů založených ve spisu, že stavba nebude narušovat urbanisticko- -architektonický ráz stávající zástavby.
ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ
Při hodnocení toho, jakou změnu nová stavba do území přinese, je třeba posuzovat záměr s ohledem na architektonický ráz staveb v jeho okolí, tedy zda a do jaké míry je tento ráz jednotný a charakteristický určitým typem architektonicky hodnotné zástavby.
Zcela zásadním momentem je nepochybně fáze umístění stavby, kdy se v rámci řízení vedeného stavebním úřadem formují základní parametry navrhované stavby (její výška, zastavěná plocha, podlažnost, typ zastřešení, celková hmota stavby). Základní kritéria ochrany hodnot zástavby v rámci územního řízení vyplývají z ustanovení § 90 stavebního zákona, kde se stanoví, že v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu s vydanou územně plánovací dokumentací, jakož i cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území.
Další nástroj ochrany charakteru zástavby je třeba spatřovat v respektování ustanovení § 76 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého každý, kdo navrhuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, je povinen dbát požadavků uvedených v § 90 a být šetrný k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb, za tímto účelem si může vyžádat územně plánovací informaci, nejsou-li mu podmínky využití území a vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu známy. V tomto případě jde o jakousi obecnou prevenční povinnost při umisťování staveb, kterou stavební zákon přenáší na stavebníka.
V památkově chráněných územích akcentuje ochranu urbanistických hodnot zástavby Národní památkový ústav, jenž na svých webových stránkách uvádí, že »za nejproblematičtější lze v památkově chráněných územích považovat zastavování dosud nikdy nezastavěných parcel, a to i v případě architektonicky zdařilých návrhů novostaveb. Dlouhodobě uvolněné proluky v souvislé zástavbě zastavění naopak zpravidla vyžadují, přestože ani v těchto případech nelze zcela rezignovat na stanovení maximálního stupně zastavění parcely, stavební čáry nebo výškové hladiny nové zástavby. S rozvojovými plochami přímo souvisí i plánování změn ve využití pozemků. Jako zásadní se jeví vymezování trvale nezastavitelných ploch a ochrana urbanistické kompozice (měřítko, dominanty, osy, průhledy, panoramata atd.) i hodnotných přírodních ploch a prvků včetně uměle vytvořených (aleje, vodní nádrže atd.)«.8)
Umisťováním staveb v prolukách se zabývala také bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv v případě vedeném pod sp. zn. 1222/2012/VOP/MH, který je zveřejněn na webových stránkách www.ochrance.cz 9). V řešeném případě nešlo hovořit o tom, že by navrhovaná stavba měla v daném místě doplnit stávající zástavbu, ale ve své podstatě se jednalo o umístění samostatně stojícího bytového domu v prostoru zahrady původního (následně zbouraného) domu. Pozemky dotčené stavbou netvořily nezastavěnou mezeru mezi stávající souvislou uliční zástavbou, ale byly součástí prostoru za souvislou zástavbou, kde měla být uliční fronta teprve založena, nikoliv doplněna.
Pojem »proluka« není v žádném právním předpise závazným způsobem definován, proto je hodnocení tohoto neurčitého právního pojmu běžně používaného ve stavebním právu vždy výsledkem individuálního posouzení specifických vlastností území a projednání jeho budoucího využití. Obecně přitom platí, že stavba v proluce musí být hmotově určena sousedními stavbami a musí se jednat o doplnění celku o v zásadě stejnorodou část. Předpokladem je přítomnost navazujících objektů, které nějakým způsobem předem determinují objem, výšku nebo půdorys nové zástavby.
ZÁVĚR
Bezpochyby lze říci, že tím hlavním a prvořadým nástrojem regulace výstavby a tím také ochrany hodnot stávající zástavby je nepochybně územní plán. Stavební zákon výslovně uvádí, že při územním řízení musí stavební úřad zkoumat, zda je záměr stavebníka (žadatele) v souladu s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území.
Na výše uvedené principy ochrany architektonického a urbanistického charakteru zástavby upozornil veřejný ochránce práv ve sborníku svých stanovisek z oblasti památkové péče10). Ochránce v tomto sborníku mimo jiné poukázal na to, že stavební zákon obsahuje několik ustanovení, v nichž se na ochranu urbanistických a architektonických hodnot zástavby výslovně odvolává a ukládá obci, stavebnímu úřadu, případně investorovi (stavebníkovi) nové stavby, aby se těmito hledisky a principy ochrany charakteru území zabývali.
Ať již budeme hovořit o ochraně urbanistických či architektonických hodnot daného místa, hodnotách stávající zástavby či hodnotách území, vždy je třeba mít na paměti účel a smysl uvedených principů a tím je ochrana před neuváženými a nevratnými stavebními zásahy do urbanistické struktury lidského sídla.
Poznámky:
1) Evropská charta architektonického dědictví přijatá Výborem ministrů Rady Evropy dne 26. září 1975
2) Hanák M., Ochrana urbanistických a architektonických hodnot zástavby, Právní rádce 3/2011
3) Tunka, Martin: Obsah územně plánovací dokumentace. 1. vydání. Praha: ABF, a. s., nakladatelství ARCH, edice STAVEBNÍ PRÁVO, 2003
5) Saktorová D., Prostorová regulace v územním plánu 2/, Moderní obec 9/2013
6) Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp.zn. 2 As 49/2007 ze dne 12. 9. 2008, www.nssoud.cz
7) Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp.zn. 9 As 95/2012 ze dne 17. 7. 2013, www.nssoud.cz
8) http://www.npu.cz/pro-vlastniky/pripravne-prace/planujeme-obnovou-kulturni-pamatky/
10) Viz Veřejný ochránce práv, Stanoviska 8, Památková péče, str. 36-37, www.ochrance.cz
JUDr. MAREK HANÁK
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Urbanistická hodnota území spočívá například v uspořádání, návaznosti i vlastnostech prostorů a staveb, zejména přístupných veřejnosti (průhledové osy, orientační, architektonické dominanty území, členitost a různorodost zástavby apod.).
