Místní referendum je stále používanějším instrumentem přímé demokracie v obcích. Ale ne vždy si samosprávy dokážou s jeho konáním zcela poradit. Zejména menší obce - jakkoliv vedeny chvályhodnou snahou místní referendum uspořádat v souladu se zákonem - se často neumějí se všemi nástrahami zákona v...
Místní referendum je stále používanějším instrumentem přímé demokracie v obcích. Ale ne vždy si samosprávy dokážou s jeho konáním zcela poradit. Zejména menší obce - jakkoliv vedeny chvályhodnou snahou místní referendum uspořádat v souladu se zákonem - se často neumějí se všemi nástrahami zákona v plné míře vyrovnat. Zvyšování informovanosti je tak jedním z kroků, který by mohl napomoci k co největšímu vyloučení excesů během místního referenda.
ZÁKONNÁ DEFINICE
Místní referendum lze v ČR v souladu s § 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, pořádat:
1. v obci, není-li územně členěným statutárním městem, v městské části nebo v městském obvodu územně členěného statutárního města a v městské části hl. města Prahy (zákon o místním referendu užívá legislativní zkratku obec),
2. na území hl. města Prahy a na území územně členěného statutárního města (legislativní zkratka statutární město),1)
3. na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem.
Místní referendum podle prvních dvou možností (tj. v obci a statutárním městě podle legislativních zkratek) se může konat o libovolné otázce (v intencích pozitivního a negativního vymezení předmětu místního referenda).
Místní referendum podle varianty třetí je možné jen tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon. Obligatorně musí být uspořádáno ve věci oddělení části obce podle § 21 a následujících zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Fakultativně se může uskutečnit ve věci zřízení městského obvodu nebo městské části ve statutárním městě.
Ex definitione nelze v ČR konat místní referenda pouze na území vojenských újezdů, neboť se nacházejí mimo území obcí jako základních jednotek územní samosprávy.2) V daném prostoru se místní referendum konat nemůže. V Libavé se však v roce 2002 uskutečnila anketa (byť ve sdělovacích prostředcích označovaná jako referendum) o tom, zda si místní obyvatelé přejí, aby v prostoru zůstala vojenská jednotka, přičemž tamní obyvatelé se vyslovili pro.
JAK VYMEZIT ÚZEMÍ
Místní referendum v obci a statutárním městě ve smyslu legislativních zkratek.
Zdá se, že vymezení území v daném případě je jednoduché. Zdůraznit je ale třeba fakt, že místní referendum se musí konat skutečně na celém území obce či statutárního města ve smyslu legislativních zkratek.
Příklad z praxe: Městys (v době konání referenda obec) Peruc (okres Louny, Ústecký kraj) pořádal 16. 5. 2006 místní referendum. Bylo deklarováno, že se koná v duchu zákona o místním referendu. Místní referendum proběhlo pouze na území části obce, a sice v částech obce Peruc (Peruc je část obce i název obce jakožto celku) a Černochov. V místní terminologii jsou všechny části obce Peruc (tj. Černochov, Hřivčice, Chrastín, Pátek, Peruc, Radnice nad Ohří, Stradonice, Telce) /viz www.portal.gov.cz/ nazývány též obcemi. Nejde však o obce samosprávné (či politické) v tom smyslu, jak je definuje zákon o obcích, nýbrž pouze o části obce Peruc.3) Všechny byly kdysi samostatné, dodnes zůstávají zjevně prostorově odděleny. To vede k tomu, že jsou doposud v místním chápání označovány jako obce.4)
Již jsem uvedl, že na území části obce se může uskutečnit místní referendum jen tehdy, stanoví-li tak zákon (tj. zákon o obcích); míněny jsou případy popsané dále - zejména oddělení části obce. V Peruci se však místní referendum konalo o otázce větrných elektráren (ty měly stát pouze ve dvou částech obce). V takovém případě ale mělo proběhnout na celém území obce Peruc. Přestože nedošlo k nápravě v rámci dozorové činnosti ani k napadení výsledku místního referenda u soudu, nemůžeme podle mého názoru takto konané místní referendum považovat za legální a vyvolávající právní následky. Chybí mu essentiale negotii - řádné vymezení území, na němž lze místní referendum pořádat. Takové referendum nemůže být platné a závazné přímo ex lege a není třeba rozhodnutí soudu.
Stejně tak se nemůže místní referendum konat ani v jedné ulici nebo dokonce v jednom domě (a to ani tehdy, bude-li se přijaté rozhodnutí dotýkat převážně obyvatel ulice nebo domu). V tomto případě jistě nebude nikdo pochybovat o tom, že neplatnost takového referenda, pokud by se uskutečnilo, by vyplývala přímo ze zákona a nebylo by třeba dalšího rozhodnutí soudu (šlo by o nicotné referendum - nonreferendum či pareferendum). Nic ovšem obci nebrání uspořádat v některé ze svých částí (čtvrtí, bloků či ulic) neformální anketu.
Místní referendum v části obce, která není městskou částí nebo obvodem.
V části obce lze místní referendum uspořádat tehdy, stanoví-li tak zákon. Jedním z takových případů je oddělení části obce. Část obce, která se chce oddělit, je však limitována požadavky § 21 zákona o obcích. Musí mít samostatné katastrální území sousedící nejméně se dvěma obcemi nebo jednou obcí a cizím státem a tvořící souvislý územní celek (zákaz vzniku enkláv a exkláv); po oddělení musí mít alespoň 1000 občanů (zákaz vzniku miniobcí). Stejné podmínky musí navíc splňovat i zbytková obec po oddělení své části. O oddělení části obce rozhoduje krajský úřad v přenesené působnosti na návrh obce, který podá obec na základě kladného výsledku místního referenda konaného v té části obce, která se chce oddělit. Nepodá-li obec návrh do 30 dnů ode dne vyhlášení výsledků místního referenda, nebo jestliže v návrhu na oddělení části obce provede změny, které jsou v rozporu s rozhodnutím přijatým v místním referendu, může tak učinit kterýkoliv občan obce. To je specifický mimosoudní prostředek ochrany proti nečinnosti orgánu samosprávy.5)
Druhým případem je zřizování městských částí. Městský obvod nebo městskou část lze podle § 20 odst. 1 zákona o obcích zřídit (nebo zrušit - rušení je však případem, kdy se místní referendum koná v obci ve smyslu legislativní zkratky, nikoliv v části obce) na základě rozhodnutí zastupitelstva města, pokud do 30 dnů od zveřejnění tohoto rozhodnutí není podán návrh na konání místního referenda v této věci. Je-li podán takový návrh, lze zřídit (eventuálně zrušit) městský obvod nebo městskou část jen na základě souhlasného rozhodnutí místního referenda uspořádaného na území, na němž se navrhuje zřízení (resp. zrušení) městského obvodu či městské části.
Příklad z praxe: Obyvatelé v Roudné, součásti města Plzně, požadovali v roce 2005 vyhlásit místní referendum za odtržení se od jednoho městského obvodu a konstituování obvodu samostatného (Plzeň 11). Iniciátoři proto sesbírali podpisy od poloviny plnoletých obyvatel Roudné. Tím by pohodlně splnili limit daný zákonem o místním referendu. V daném případě ale místní referendum podpisovou akcí vyvolat nelze, iniciační mechanismus má toliko zastupitelstvo. V Roudné by tedy konstituování nové části muselo iniciovat zastupitelstvo a následně by jeho rozhodnutí mohlo být předloženo oprávněným osobám v místním referendu. Občané obce nemají v rukách iniciační mechanismus, ale pouze kontrolní. Domnívám se, že je tomu tak proto, že v opačné situaci by mohly vzniknout miniaturní městské části, neboť není dán požadavek minimálních standardů, jako je to v případě oddělování obcí (§ 21 zákona o obcích).
HL. MĚSTO PRAHA - NĚKTERÉ ZVLÁŠTNOSTI
Na území hl. města Prahy je situace jiná. Prostřednictvím místního referenda tam nelze iniciovat zrušení městské části bez náhrady. Připojit sousední obce k hl. městu Praze a oddělit městské části (která územně sousedí s jinou obcí) od hl. města Prahy lze podle § 12 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, uskutečnit jen zákonem. Vysloví-li občané městské části, která má alespoň 500 obyvatel (!) a územně sousedí s jinou obcí, v místním referendu souhlas s oddělením této městské části od hl. města Prahy, je zastupitelstvo povinno ve lhůtě 90 dnů ode dne konání místního referenda podat Poslanecké sněmovně návrh zákona o změně území hlavního města Prahy (§ 12 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze).
Fakultativně lze místní referendum uskutečnit o sloučení městských částí nebo o připojení městské části podle § 11 odst. 5 zákona o hlavním městě Praze. A to tehdy, pokud do 30 dnů od zveřejnění rozhodnutí zastupitelstev dotčených městských částí hl. města Prahy o sloučení městských částí nebo připojení městské části je podán návrh na konání místního referenda o této věci. Je-li návrh podán, je k uzavření dohody o sloučení městských částí nebo o připojení městské části nutné souhlasné stanovisko, které vzejde z místního referenda uspořádaného v městské části, kde byl podán návrh na jeho konání.
Popsané situace ale již nejsou příkladem místního referenda konaného na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem - § 1 písm. c) zákona o místním referendu, nýbrž zvláštním případem místního referenda na území obce ve smyslu legislativní zkratky.
SHRNUTÍ
Stanovení území pro konání místního referenda má vliv na vymezení okruhu osob, které se jej mohou zúčastnit. Stejně tak ovlivňuje stanovení počtu osob, které jsou nezbytné pro platnost a závaznost místního referenda. Už jen z toho je patrné, že správné určení území, kde se má místní referendum uspořádat, má v procesu místního referenda zásadní význam. Jakkoliv se otázka území v místním referendu může zdát bezproblémová, konkrétní případy ukazují, že není radno ji podceňovat.
Poznámky
1) Svého práva na územní členění využila statutární města Brno, Ostrava, Plzeň, Ústí nad Labem, Pardubice, Liberec a Opava. Pouze tato města jsou statutárními městy i ve smyslu legislativní zkratky. Navíc je statutárním městem ve smyslu legislativní zkratky i hl. město Praha.
2) Filip, J.: Vojenské újezdy a realizace práva na samosprávu. Časopis pro právní vědu a praxi, 2001, č. 3, s. 275-279 uvádí, že obrana ČR je dostatečným důvodem pro to, aby existovaly přiměřeně rozsáhlé části území státu, na nichž nebude moci být vykonávána územní samospráva a které budou přímo a zcela podřízeny státu. Občané s trvalým pobytem ve vojenských újezdech tak nemohou uskutečňovat své právo na správu věcí veřejných stejným způsobem jako občané s trvalým pobytem na území obce. Je však věcí svobodného rozhodnutí občanů, zda si zvolí místo svého pobytu (čl. 14 Listiny základních práv a svobod) v obci nebo za náročnějších podmínek (čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) požádají o povolení k pobytu na území vojenského újezdu.
3) Sociologové v tomto smyslu hovoří o obci ve dvou významech - o obci politické a správní (a jen zde lze konat místní referendum), jednak o obci v sociálním a kulturním smyslu, tj. jako o přirozené prostorové sociální jednotce, o společenství, které je integrováno sociálními vazbami, společnými zájmy a společnou subkulturou. Obcí v sociálním slova smyslu (sídel či osad) je v ČR asi 15 tisíc, asi dvaapůlkrát více než obcí v politickém slova smyslu. Blíže Illner, M.: K sociologickým otázkám místní samosprávy. Sociologický časopis, 1992, č. 4, zejména s. 484-488.
4) Dnešní právní pojmosloví opouští pro urbanisticky souvislé celky obce pojem osady (s výjimkou osadních výborů podle zákona o obcích). Blíže o osadách a částech obce např. Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. 1. vyd. Praha: Linde, 2003, s. 24.
5) Blíže se procesu osamostatňování obcí věnuje například Hamplová, J.: Obec, která se chce osamostatnit, v zákoně tápe. Moderní obec, 2005, č. 12, s. 48-49.
FILIP RIGEL
asistent soudce Nejvyššího správního soudu, externí doktorand Katedry správní vědy, správního práva a finančního práva Právnické fakulty MU v Brně
