Ustanovení § 93 odst. 2 zákona o obcích (obdobně zákon o hlavním městě Praze - § 60 odst. 4 a §87 odst. 2 a zákon o krajích - § 42 odst. 1) stanoví obecné pravidlo, podle kterého je zasedání zastupitelstva obce vždy veřejné. Zákon z této zásady nepřipouští žádné výjimky. Aby...
Ustanovení § 93 odst. 2 zákona o obcích (obdobně zákon o hlavním městě Praze - § 60 odst. 4 a §87 odst. 2 a zákon o krajích - § 42 odst. 1) stanoví obecné pravidlo, podle kterého je zasedání zastupitelstva obce vždy veřejné. Zákon z této zásady nepřipouští žádné výjimky. Aby bylo možné jakékoli setkání zastupitelů obce považovat za zasedání zastupitelstva obce, tj. za setkání, na němž mohou být platně přijímána rozhodnutí obce o otázkách zákonem svěřených do pravomoci zastupitelstva, musí být takové jednání řádně a včas svoláno k tomu oprávněnou osobou a zároveň musí být umožněna účast veřejnosti. Z bezvýjimečného požadavku veřejnosti zasedání zastupitelstva obce vycházejí totiž i další ustanovení zákona o obcích, typicky například ustanovení upravující práva občana obce vyjadřovat na zasedání zastupitelstva svá stanoviska k projednávaným věcem. Na jiném než veřejném zasedání zastupitelstva občan své stanovisko vyjádřit relevantním způsobem nemůže, neboť se o jeho konání nedozví, popřípadě je z takového setkání vykázán jako osoba nepozvaná a tudíž nevítaná.
PRACOVNÍ PORADY ZASTUPITELŮ ANO, ALE...
Konání jakýchkoli neveřejných zasedání zastupitelstva zákon o obcích na jedné straně nepřipouští, samotné setkávání zastupitelů zároveň ani nezakazuje (a takový zákaz by v praxi ani nedával žádný smysl). Navíc současná judikatura jak krajského soudu, tak nejvyššího správního soudu a posléze i soudu ústavního se sjednotila na jednoznačném výkladu zákona v tom smyslu, že jakékoli setkání zastupitelů, na němž veřejnost nemůže být přítomná (nejčastěji proto, že nebyla řádně a včas pozvána), není a nikdy nemůže být zasedáním zastupitelstva ve smyslu zákona o obcích. To však samozřejmě neznamená, že by se zastupitelé obce (stejně jako kdokoli jiný) nemohli v průběhu roku setkávat i při jiných příležitostech. Zda si na taková jiná setkání přizvou i své voliče, je pouze na jejich úvaze. Na jakýchkoli jiných, tedy třeba i starostou obce svolaných tzv. pracovních poradách zastupitelů, konaných s vyloučením veřejnosti, však nelze přijímat žádná rozhodnutí obce. Takto předjednaná témata, má-li být o nich platně rozhodnuto, musí být vždy projednána a rozhodnuta znovu za (možné) přítomnosti (diskutující) veřejnosti.
JUDIKATURA KRAJSKÉHO SOUDU
Legalitou konání tzv. pracovních zasedání zastupitelstva se zabýval již v roce 2006 Krajský soud v Ústí nad Labem (15 Ca 145/2005), když občan města Roudnice nad Labem usiloval o vydání rozsudku, kterým bude zastupitelstvu města do budoucna zakázáno konat jiná než veřejná zasedání zastupitelstva. Krajský soud však žalobu jako nedůvodnou zamítl a zároveň konstatoval, že »z písemností předložených žalobcem a žalovaným ani z žádné jiné skutečnosti v projednávaném případě nevyplývá, že by na rozporovaných neveřejných setkáních zastupitelů města Roudnice nad Labem byly s konečnou platností projednávány, schvalovány popř. rozhodnuty věci, které by jinak měly být za dodržení procedurálních pravidel projednávány výlučně na zasedání zastupitelstva za přítomnosti veřejnosti. Pokud náplní setkání zastupitelů města není projednání a rozhodnutí konkrétní věci, a to v podobě přijetí usnesení či jiných závazných právních aktů při respektování procedurálních pravidel, tak zastupitelstvo města nevykonává svoji zákonem svěřenou působnost. Zastupitelé totiž za tohoto stavu nekonají zasedání zastupitelstva ve smyslu obecního zřízení. Schůzky zastupitelů pouze představují neformální setkávání zastupitelů v rámci výkonu jejich mandátu, jejichž cílem je zpravidla připravovat podmínky pro projednání a rozhodnutí věci v konečné podobě právě na veřejném zasedání zastupitelstva a zefektivnit tak schvalovací proceduru. O těchto neformálních schůzkách zastupitelů pak ovšem nemusí být nikterak vyrozumívána veřejnost a rovněž tak veřejnosti nemusí být umožněn přístup na tato setkání zastupitelů, když z žádného právního předpisu nevyplývá opak. Neveřejnými neformálními schůzkami zastupitelů města není nijak omezeno právo žalobce a jiných občanů města podílet se na projednávání věcí spadajících do působnosti zastupitelstva (a to při zasedáních zastupitelstva, která mohou být konána výhradně veřejně), když tato setkání zastupitelů nejsou z povahy věci zasedáním zastupitelstva ve smyslu obecního zřízení«.
JUDIKATURA NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Podstata a zejména smysl veřejného zasedání zastupitelstva obce však nespočívá pouze ve veřejném rozhodování o jednotlivých bodech programu, tj. v rychlém a »bezproblémovém« hlasování jednotlivých členů zastupitelstva, ale i v samotném veřejném projednávání a případné diskusi o možných variantách postupu. Konání jakýchkoli pracovních porad členů zastupitelstva obce by proto nemělo být zneužíváno k obcházení smyslu zákona, tedy k tomu, aby se případně i bouřlivá rozprava členů zastupitelstva obce k jednotlivým bodům programu uskutečňovala mimo řádné (tj. veřejné) zasedání zastupitelstva obce. Pouze v tomto smyslu částečně »korigoval« rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem na základě podané kasační stížnosti Nejvyšší správní soud (3Aps 5/2006), když mezi řádky naznačil, že s ohledem na transparentnost výkonu samosprávy by bylo minimálně vhodné informovat veřejnost alespoň rámcově o konání a průběhu předcházejících pracovních porad: »Roudnice nad Labem je obcí s rozšířenou působností s více než 13 000 obyvateli. Lze si proto představit, že řádný (kompetentní) výkon funkce zastupitele bude vyžadovat podrobnější seznámení s určitými náročnějšími body programu plánovaného veřejného zasedání, neboť ne všechny záležitosti budou vždy zcela jasné a jednoznačné. Je pak nepochybně i v zájmu občanů obce, aby jejich zastupitelé byli o projednávaných věcech co nejlépe informováni a byli schopni je do problematiky v průběhu veřejného zasedání co nejlépe zasvětit. Zda by v zájmu transparentnosti výkonu samosprávy nebylo vhodné informovat veřejnost alespoň o tom, že se předmětné pracovní schůzky zastupitelstva konají a za jakým účelem (případně z nich pořizovat alespoň stručný zápis), již ponechává Nejvyšší správní soud na úvaze představitelů města.«
ÚSTAVNÍ STÍŽNOST BYLA ODMÍTNUTA
Pro úplnost je třeba dodat, že následně podaná ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná (I. ÚS 2819/07). Meritum ústavní stížnosti spočívalo ve snaze občana obce domoci se svého základního práva na spoluúčast na samosprávě svého města založeného v § 16 odst. 2 zákona o obcích. Stěžovatel nesouhlasil ani s výkladem Nejvyššího správního soudu, podle něhož »probíhá veřejné zasedání zastupitelstva obce jen tehdy, je-li o projednávané věci vydáno usnesení«. Ústavní soud však konstatoval, že vydaná a stěžovatelem napadená soudní rozhodnutí »jsou logická, srozumitelná a přesvědčivě odůvodněná. Nevykazují ani prvky libovůle, ani extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z toho vyvozenými, což teprve by zásah Ústavního soudu odůvodňovalo«. Ústavní soud uzavřel, že »právo občana obce lze realizovat, respektive se jich domoci jedině a pouze na zasedání zastupitelstva obce a jeho prostřednictvím«. Za této situace nezbývá než apelovat na své volené zástupce, aby veřejnou diskusi před svými občany neomezovali a pracovní setkání zastupitelů konali spíše jen výjimečně.
Mgr. PETRA BIELINOVÁ
advokátka spolupracující s občanským sdružením Oživení
»Konání jakýchkoli neveřejných zasedání zastupitelstva zákon o obcích na jedné straně nepřipouští, samotné setkávání zastupitelů zároveň ani nezakazuje,« říká Mgr. Petra Bielinová.
FOTO: ARCHIV
