Ústavní soud vymezuje mantinely pro správu obcí

Na konci června judikoval IV. senát Ústavního soudu přelomový nález (Sp. zn. IV. ÚS 1167/11), který zásadním způsobem mění nahlížení obecných soudů na právo domáhat se absolutní neplatnosti smluv uzavřených územním samosprávným celkem. Na úvod nutno poznamenat, že absolutní neplatnost nastává při...

Na konci června judikoval IV. senát Ústavního soudu přelomový nález (Sp. zn. IV. ÚS 1167/11), který zásadním způsobem mění nahlížení obecných soudů na právo domáhat se absolutní neplatnosti smluv uzavřených územním samosprávným celkem. Na úvod nutno poznamenat, že absolutní neplatnost nastává při nedodržení zákonem stanovených podmínek prodeje, směny, daru, pronájmu či výpůjčky obecního majetku (např. vadné vyvěšení záměru prodeje na úřední desce, neschválení prodeje zastupitelstvem obce apod.). Ústavní soud ve věci prodeje budovy a pozemku Městské části Praha 5 rozhodl, že vedle orgánů obce, nabyvatelů nemovitosti a případných neúspěšných účastníků výběrového řízení se může v některých specifických případech domáhat prohlášení neplatnosti soudní cestou i v daném právním vztahu nijak nezúčastněný občan či občanské sdružení. V opačném případě by se podle judikovaného názoru mohlo stát právo v rukou soudů nástrojem nespravedlnosti a prostředkem ochrany nepřijatelných praktik při nakládání s veřejným majetkem.

Ačkoliv bylo rozhodnuto pouze v konkrétním výjimečném případě, samotný nález může mít širší dopad na přístup soudních instancí nejen ve věci dispozic s obecním majetkem, ale i ve věci správy obcí vůbec. Ústavní soudci totiž v odůvodnění definovali ústavní mantinely správy obce, přičemž odmítli přiznat soudní ochranu takové správě, která se z těchto mantinelů vymkne, byť by i byla formálně ve shodě se zákonem.

ÚSTAVNÍ MANTINELY PŘI SPRÁVĚ OBCE

Za klíčovou lze považovat tu část odůvodnění nálezu Ústavního soudu, která v duchu jednotlivých článků Ústavy ČR týkajících se práva na samosprávu vymezila vztah volených orgánů obce a občanů, kteří obec tvoří. Z tohoto vztahu definovala ony ústavní mantinely správy obce, které jsou z povahy věci nad zákonem:

Je vyloučeno, aby obec, jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 100 odst. 1 Ústavy) a jsoucí veřejnoprávní korporací (článek 101 odst. 3 Ústavy) hospodařila s jí vyvlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly.

MOŽNÝ DOPAD ZMĚN V PRAXI

Celý problém, který je aktuálně řešen i na nejvyšší politické úrovni, spočívá zejména v absenci řádných kontrolních mechanismů, v jejichž rámci by mohlo být protizákonné hospodaření obcí účinně napravováno. Dozorové orgány státní správy, zejména Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra ČR, mohou zaujmout k právním úkonům obce v samostatné působnosti pouze právně nezávazné stanovisko1). V rámci naplňování Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 se proto diskutuje o možnosti vymáhat absolutní neplatnost majetkoprávních úkonů obce občanem, státním zástupcem, popř. jiným orgánem.

Rychlejší než politici však může být opět Ústavní soud, před nímž je v rámci šířeji koncipované ústavní stížnosti (Sp. zn. II. ÚS 3545/11) nastolena i otázka žalobní legitimace každého občana obce, kdy stěžovatel nárok své žalobní legitimace opírá právě o absenci jakéhokoli účinného kontrolního mechanismu.

Aktuálně tedy vystává otázka, co by takové změny mohly pro praktický chod obce znamenat? Z hlediska výkonu práva na samosprávu se pro orgány obce v zásadě nic nemění. Povinnosti plynoucí ze zákonných podmínek vymezených ve II. hlavě zákona číslo 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zůstávají stejné. Větší nejistota ale panuje v procesní rovině u případných určovacích žalob, neboť nové rozhodnutí Ústavního soudu ponechalo obecným soudům širší možnosti v přiznávání aktivní žalobní legitimace jednotlivým žalobcům. Z minulosti jsou navíc známy opakované případy rozhodování krajských soudních instancí, které v duchu ústavněprávních principů přiznaly aktivní žalobní legitimaci každému občanovi obce. Například Krajský soud v Hradci Králové vyjádřil ve svém usnesení2) přiznávajícím žalobní legitimaci názor, že občan, coby součást veřejnoprávní korporace, je oprávněn hájit zájmy své obce a má zájem žít v obci, která má zdravé a silné ekonomické zázemí. Ač se s přiznáním žalobní legitimace jakékoli jiné osobě nijak neparticipující na neplatném právním úkonu judikatura Nejvyššího soudu opakovaně neztotožnila, může se ve světle rozhodování Ústavního soudu mnohé změnit.

Byť je výjimečný případ Městské části Praha 5 nepochybně v ostrém kontrastu s hospodařením většiny obcí, je nutné mít přesto na zřeteli, aby při nakládání s hodnotnějším majetkem obce byly spolehlivě vyvráceny všechny pochybnosti o zákonnosti daného úkonu ve vztahu k občanům, občanským sdružením působícím v rámci obce, popř. kontrolním orgánům obce. Tímto způsobem lze nejsnáze předejít nepříjemnostem při případných soudních sporech.

Poznámky

1) Právní úprava dispozic obecním majetkem podle zákona o obcích - komentář právní úpravy podle publikované judikatury a výkladové praxe ministerstva vnitra, Odbor dozoru a kontroly veřejné správy MV ČR, 23. 8. 2010, http://www.mvcr.cz/odk2/ - ověřeno ke dni 3. 8. 2012.

2) Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 26 Co 358/2006, nález Nejvyššího soudu, sp. zn. 28 Cdo 4365/2009.

LIBOR DUŠEK
student 5. ročníku Právnické fakulty UK v Praze, spolupracovník Oživení, o. s., v rámci platformy Bezkorupce

Ústavní soudci v odůvodnění svého nálezu definovali ústavní mantinely správy obce, přičemž odmítli přiznat soudní ochranu takové správě, která se z nich vymkne.