Kvalita řízení úřadů místních samospráv závisí pouze od ochoty jejich politických reprezentací a odvahy vedoucích úřadů vstupovat do konfliktů s úředníky, a také od snahy aplikovat ve veřejné správě co nejvíce pravidel známých z řízení běžných firem.
Zavádění manažerských přístupů jako jsou finanční motivace úředníků, headhunting1) a stabilizace vedoucích pracovníků, přímá odpovědnost za zmetky, maximální zviditelnění včetně korporátní identity a nejvyšší otevřenost a informovanost tam, kde to legislativa umožňuje, to vše bylo odmítáno kvůli tomu, že by tyto přístupy jednak mohly narušit důvěryhodnost úřadů územních samosprávných celků (ÚSC), jednak vést k vysoké fluktuaci (dosahovala a mnohde dosahuje stále zhruba 20 % ročně) a k ohrožení výkonu správních činností. Tyto přístupy zčásti změnila reforma veřejné správy, byť lze těžko odhadnout, zda právě tento efekt reformy centrální úroveň předvídala. Je totiž spojen s trendem přicházejícím jednoznačně zezdola, tj. z jednotlivých úřadů.
Po dvouleté zkušenosti je možno říci, že další zlepšení (minimálně v oblasti správních činností v samostatné působnosti) by mohlo přinést další přenesení odpovědnosti na obce a jejich úřady a ještě větší liberalizaci pravidel včetně zákona o platu.
Spolupráce s volenými představiteli
Každý manažer veřejné správy při úvahách o zefektivnění práce úřadu a činností stojí před nutností spolupráce s volenými představiteli ÚSC. Jakkoliv právě zastupitelé nejčastěji volají po efektivitě fungování úřadů, mohou mít jejich jednotlivé zásahy opačný efekt. Kvůli vysokému fyzickému i profesnímu věku pracovníků v mnoha úřadech je překážkou často neuchopitelný konglomerát tradičních osobních vazeb mezi úředníky navzájem a mezi úředníky a volenými představiteli. Statutární město Liberec učinilo zásadní rozhodnutí: Pro zefektivnění chodu úřadu ustanovilo náměstka primátora, který je politickým garantem vnitřního řízení magistrátu, jeho zdrojů a návaznosti na další veřejné městem zřizované subjekty. Jeho role je klíčová ve vztahu k ostatním voleným představitelům samosprávy, nemůže ji suplovat jmenovaný vedoucí úřadu - tajemník. Volený představitel nepřebírá žádné úkoly vedoucího úřadu, garantuje však efektivnost činnosti úřadu v návaznosti na provozní rozpočty včetně rozpočtů mzdových prostředků či informačních technologií.
Při optimalizaci fungování našeho magistrátu paradoxně posloužilo také přijetí nového zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. Jakkoliv zákon na své hodnocení teprve čeká, a já jej zejména v oblasti vzdělávání považuji v mnoha ohledech za zbytečný, ustanovení týkající se přijímání a povinností úředníků rozhodně přispěla ke zlepšení činnosti našeho úřadu.
Důležitost dobré struktury
Pro efektivní řízení úřadu, jasnost rozdělení kompetencí a definování oblastí odpovědnosti politické a úřední je velmi důležité správné "naladění" struktury úřadu. Snaha o vytvoření jednotné a ideální struktury pro všechny úřady v celém státě by byla špatná a v konečném důsledku by mohla generovat mnoho neefektivních vazeb. Navíc každá taková struktura podléhá řadě změn z důvodu vývoje legislativy, místních podmínek i politické vůle. Je to prakticky živý konglomerát, v jehož prostředí je nutná pouze určitá stabilizace, nikoliv fixace. Rada města Liberec definovala jako hlavní pravidlo maximální oddělení výkonu činností v přenesené a samostatné působnosti. Fungování odborů s činnostmi ve prospěch města garantují odpovědní volení představitelé, uvolnění pro výkon svých funkcí. V jejich zájmu je především co nejkvalitnější zadávání úkolů vedoucím úředníkům a jejich řešení. Tajemník úřadu má na starosti přenesenou působnost, do níž volení představitelé nemají mít možnost zasahovat v oblasti neveřejných správních řízení, a proto garantuje činnost odborů vykonávajících státní správu. Zároveň jako vedoucí úřadu zastává funkci nadřízeného pro všechny úředníky, což mu umožňuje tlumit a řešit přirozené konflikty mezi úředníky z oblastí obou působností. Někdy se však může stát, že absolutní striktnost dělení je nakonec neefektivní, a že lze některé samosprávné činnosti, kde nedochází ke střetům zájmů, integrovat do odborů úřadu vykovávajících přenesenou působnost. Například naše oddělení bytů a oddělení prevence bylo zapojeno do odboru sociální péče, který jinak vykonává úkoly v přenesené působnosti. Díky prakticky totožným klientům a věcné příbuznosti úkolů se spojení řízení a znalostí obou skupin pracovníků ukazuje po jednom roce jako nesmírně efektivní.
Nutná je maximální optimalizace
Navzdory vysoké erudici a zkušenostem odborných firem jsme na našem magistrátu nešli cestou nejrůznějších personálních či výkonnostních auditů. Problémem těchto auditů v úřadech je vedle vysoké ceny také nemožnost odlišit strukturu orgánů veřejné správy v návaznosti na neustálý vývoj úkolů od politické reprezentace. Vznikla obava, že audity provází snaha o určitou statičnost přirozeně dynamické struktury. Zkrátka: Audit je vyhotoven v určitém časoprostoru a první změna legislativy či přání volených orgánů může jím navrženou strukturu rozkolísat, případně zcela zbořit. Řada vedoucích úřadů volí audit při snižování počtu pracovníků proto, že nechce či nemůže vstupovat do konfliktů se svými spolupracovníky či volenými představiteli. Lze mít za to, že dobrý vedoucí úřadu dokáže optimalizovat počty pracovníků pouze na základě svých zkušeností.
Na optimalizaci struktury úřadu musí být proto zainteresováni především vedoucí úředníci, a to zejména s ohledem na zvýšení mezd pracovníků po zvýšení produktivity práce na nejvyšší úroveň a zvýšení mezd svých. Hlavní kritéria pro posuzování mezních limitů optimalizace jsou v úřadech místních samospráv tři: ekonomická náročnost (cena za veřejnou správu na úřední úrovni); dodržování legislativy (přenesená působnost) či spokojenost občanů (samostatná působnost); kvalitní zaměstnanci.
Optimální úřad dokáže angažovat dobře ohodnocené a tudíž kvalitní a stabilní zaměstnance pro veškeré správní činnosti, a s co nejnižšími provozními náklady zajistit úkoly zadané volenými orgány obce i státem tak, aby občané byli spokojeni. V optimálním úřadě úkoly v samostatné působnosti zadávají a jejich plnění rámcově kontrolují uvolnění volení představitelé, kteří vedle toho nezasahují do správních řízení v přenesené působnosti. Zcela záměrně se hovoří o optimálně fungujícím úřadě, protože ideální úřad prostě nelze vybudovat vzhledem k legislativě a především sociokulturnímu prostředí, které úřady obestírá ještě z dob rakousko-uherské monarchie. Přitom z Rakouska-Uherska by úřadům měla zůstat jen elegance a důstojnost, vše ostatní se v prostředí současného světa jeví jako zatěžující brak. Zbořit tento mýtus zažitý nejen v úřednících, ale překvapivě i v občanech, je práce na řadu let.
Agenti veřejného zájmu
Efektivní řízení úředníků územních samosprávných celků, případně dalších pracovníků veřejné sféry ovlivňují nejen tradice jejich postavení a řízení, ale též status, který jim dal zákon o úřednících územních samosprávných celků. Tento status nikoliv explicitně, ale určitě v chápání pracovníků ÚSC, navazuje na onu tradici úředníka vrchnostenské správy, který sebeposlednější pravidlo dávno zasuté leč platné vnitřní směrnice postaví nad logické uvažování o veřejných zájmech a co nejhospodárnějších řešeních při jejich hájení. Stále více se dnes ovšem ukazuje potřeba nahradit tento prototyp úředníka v oblasti činností v samostatné působnosti spíše aktivním agentem veřejného zájmu. Tito pracovníci anglosaského střihu by v rámci platného práva nacházeli řešení v zájmu občanů obce spíše, než aby vršili legislativní překážky a pasívně čekali na jejich odstranění. Vedle toho správní činnosti v přenesené působnosti jsou natolik závažné, že při jejich výkonu nesmí být nic nadřazeno nad platné právo a úředníci se nesmějí dostat do polohy, kdy sami případy posuzují z hlediska dobra či zla pro občany, namísto zákonnosti či nezákonnosti samotné činnosti2). Ale na druhou stranu samotný výkon přenesených správních činností, jeho kvalita, vstřícnost k občanům a rychlost vyřizování by se rozhodně měly řídit manažerskými zásadami. Kvalitní řízení úřadů tak dnes zcela jednoznačně stojí na třech pilířích: manažerské postupy, kontinuální vzdělávání a informační technologie. Na našem magistrátu se začaly v roce 2004 uplatňovat i controllingové přístupy a správa procesů.
Úředníci coby aktivní agenti veřejné správy by měli dostat k dispozici maximální množství technologických pomůcek, běžných v komerční sféře. Kvalitní výpočetní technika není touhou, ale nutností včetně pravidelné každoroční obnovy jedné čtvrtiny zařízení. Sofistikované systémy je nutno naimplementovat všude tam, kde mohou zefektivnit řízení, zlepšit informovanost a uspořit zdroje. U nás již rok funguje informační systém SAP R3, dokončili jsme implementaci elektronické spisové služby a dokument management systému. Řada úředníků má k dispozici specializovaný software pro svoje správní činnosti. Hodně si slibujeme od robustního provedení geografického informačního systému, jehož jednotlivé vrstvy nejen uvádíme do pracovního života, ale snažíme se je "krmit" dalšími informacemi. Využití částí informačních systémů občany a firmami je připravováno všude tam, kde nemohou být data zneužita (například ochrana osobních údajů) a kde vstup třetích subjektů přináší další zdroje na údržbu a rozvoj.
Náklady a výnosy
Zavádění manažerských přístupů do úřadů územních samosprávných celků je pochopitelně nákladné; cena nejrůznějších auditů dosahuje ve velkých úřadech do 500 pracovníků několik miliónů korun v závislosti na jeho typu a rozsahu. Aplikace komplexních nových informačních systémů může stát i desítky miliónů korun, zefektivnění činností často vytváří požadavky na změnu dispozic budov, stavbu nových úřadů. Malé kanceláře pro jednotlivé úředníky jsou již překonané. Trendem jsou velkokapacitní kanceláře pro úředníky, diskrétní jednací prostory pro občany a přepážková pracoviště s důstojnými čekárnami pro vyřizování masových úředních záležitostí. Vzorem nám může být radnice v Londýně, kde jsou pouze velkokapacitní kanceláře pro úředníky a jediná samostatná kancelář pro starostu. Stavby či úpravy stávajících úředních budov ovšem představují další náklady, často v řádech stamiliónů.
Zefektivnění provozu úřadů naopak může vést ke značným úsporám. Snížení počtu pracovníků libereckého magistrátu z 502 (v roce 2003) na přepokládaných 300 (v roce 2006) odhadem uspoří městu 110 miliónů korun za volební období 2002 - 2006. A to tato částka vyjadřuje čistou odhadovanou úsporu po zásadním zvýšení mezd (v průměru o tři tisíce korun), přesuny agendy státní sociální podpory a outsourcing informačních technologií3), které zároveň představovaly snížení státního příspěvku či další náklady na externího dodavatele.
Jakkoliv řadu činností běžných úředníků přebírá výpočetní technika, mnoho činností je zcela správně outsourcováno. Stále důležitější je postavení vedoucích úředníků a vedoucích úřadů, kteří mnohdy musí rozhodovat nejen o tom, co je dobré a zákonné, ale dnes už také o tom, co je efektivní a hospodárné. Vedoucí úřadu se nemůže v zájmu udržení své pozice a minimalizace konfliktů pasovat do role slepého kočího, který řídí vůz. Do této role je již tak jako tak částečně nucen neexistencí stabilizované dlouhodobé koncepce státu v oblasti výkonu veřejné správy na místní úrovni, neustálými změnami kompetencí a nejasným vývojem v oblasti přenesené působnosti.
Náš magistrát přistoupil díky součinnosti politického a úředního vedení k radikální optimalizaci fungování úřadu. Změny začaly v lednu 2003 a největší se uskutečnily v postupném sledu do konce roku 2004. Rozhodně nejsou u konce: Hospodárné fungování úřadu a efektivní výkon správních činností v obou působnostech je nutno sledovat neustále a operativně úřad výkyvům přizpůsobovat. Z vedoucích pracovníků veřejné správy se tak nutně stávají manažeři v pravém slova smyslu.
Poznámky
1) Zjednodušeně získávání zkušených pracovníků výběrem a "přetahováním" z jiných subjektů.
2) S podobným problémem se lze setkat na stavebních úřadech a vyplývá patrně ze skutečnosti, že v těchto odborech je stále nerovnováha techniků k úředníkům s právnickým vzděláním.
3) Město Liberec založilo v roce 2002 společnost Liberecká IS, a. s., pro správu informačních technologií.
Srovnání počtu zaměstnanců města Liberec zařazených do úřadu
Přínosy optimalizace Magistrátu města Liberec po dvou letech:
podstatné rozšíření úředních hodin (na 39,5 týdně),
zpřehlednění a zjednodušení některých procesů,
navýšení platů úředníků a manažerů veřejné správy (vedoucích odborů) tak, aby se v oblasti
lidských zdrojů nestal MML nekonkurenceschopným coby zaměstnavatel,
ekonomické efekty - úspora pro město Liberec ve výši zhruba 108,5 mil. Kč,
vytvoření dlouhodobé koncepce umístění úředníků ve 4 budovách s jasným rozlišením
odbavovacích pracovišť.
tajemník Magistrátu města Liberec
