V roce 2005 se v obcích uskutečnilo 2883 kontrol nakládání s účelovými dotacemi ze státního rozpočtu. Na základě zjištěných nedostatků byl obcím z přijatých dotací kontrolními orgány předepsán odvod zpět státu v celkové výši 2,4 mld. Kč a navíc ještě 2,1 mld. Kč jako předepsané penále. O rok později, kdy se těchto kontrol vykonalo 2659, předepsaný odvod dosáhl úhrnné částky 1,5 mld. Kč a předepsané penále činilo 1,3 mld. Kč.
Ačkoliv statistiky podle příjemců dotací se v tomto smyslu v České republice zvlášť nevedou, Ministerstvo financí na náš dotaz tato čísla speciálně pro Moderní obec vytáhlo z informačního systému CEDR (Centrální evidence dotací ze státního rozpočtu - www.cedr.mfcr.cz).
KASAČNÍ STÍŽNOST NEUSPĚLA
Řada obcí je však odhodlána se státem o tyto peníze svést boj i před soudy, přičemž některé jej dokonce už vyhrály. Nejen v Plzeňském kraji proto vzbudil rozruch rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) z 12. října 2006, jímž zamítl kasační stížnost Finančního ředitelství v Plzni. To svou kasační stížností u NSS totiž napadlo rozsudek, jímž Krajský soud v Plzni ze dne 12. 4. 2005 zrušil pro nezákonnost rozhodnutí finančního úřadu jako správce daně prvého stupně a navazující rozhodnutí finančního ředitelství jako odvolacího orgánu ve věci odvodu neoprávněně použitých prostředků státního rozpočtu a ve věci vyměřeného penále za období neoprávněného použití prostředků státního rozpočtu obcí Vejprnice. (Celý předmětný rozsudek NSS je dostupný na www.nssoud.cz, sekce Rozhodovací činnost, podsekce Rozhodnutí a stanoviska, sp. zn. 5 Afs 59/2005. Tento rozsudek však podle sdělení JUDr. Michala Lovritše, zastupujícího tiskového mluvčího NSS, nebude ani zkrácen a upraven do podoby, která vychází ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jelikož soud v obdobné věci rozhodoval již dříve /byl tzv. "prejudikován"/ - viz rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2006 ve věci 1 Afs 92/2005, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí NSS - pozn. redakce.)
Kauze jsme se podrobně věnovali už v roce 2005 (viz Moderní obec č. 7/2005 - pozn. redakce). Připomeňme proto jen to, že Finanční úřad Plzeň-sever obci Vejprnice vystavil platební výměr 417 tisíc korun, jímž měla být vrácena část už proinvestované dotace ze státního rozpočtu na výstavbu kanalizace, a stanovil jí také penále 374 tisíc korun. Systémová dotace ve výši 1,5 mil. Kč byla Vejprnicím poskytnuta v roce 1998 s tím, že celá investiční akce se uskuteční ještě téhož roku a finanční spoluúčast obce bude odpovídat minimálně 100 % obdržené dotace. Obec se podle názoru finančního úřadu - a posléze i Finančního ředitelství v Plzni, dopustila pochybení tím, že k financování akce použila dotačních prostředků v plné výši (tedy 1,5 mil. Kč), zatímco vlastní prostředky s ohledem na nižší celkový objem realizace použila pouze ve výši 1,089 mil. Kč.
Obec ovšem oponovala tím, že se jí koncem roku 1998 nedostávalo vlastních finančních prostředků, a proto si ještě v závěru téhož roku nechala na další práce vystavit fakturu za více než 0,73 mil. Kč se splátkovým kalendářem. Celkové plnění ze strany obce v roce 1998 proto podle starosty Vejprnic Ing. Petra Váchala činilo přes 1,812 mil. Kč.
POVINNOST, KTERÁ NEBYLA ULOŽENA ZÁKONEM
Krajský soud, u něhož pře nakonec skončila, dal v dubnu 2005 za pravdu obci, neboť - jak mj. uvedl místopředseda krajského soudu JUDr. Václav Roučka, krajský soud shledal, že účelová dotace poskytnutá obci pro rok 1998 byla v tomto roce k danému účelu použita a že není porušením pravidel hospodaření s rozpočtovými prostředky, jestliže obec ze svého rozpočtu částku stanovené finanční spoluúčasti v roce 1998 hradila jen částečně a na podkladě dohody s dodavatelem o splátkách fakturované částky zbývající částku uhradila v roce 1999. "Podle platné zákonné úpravy je porušením rozpočtové kázně též použití prostředků státního rozpočtu v rozporu s jejich účelovým určením, které však může přivodit pouze porušení zákonem stanovené veřejnoprávní povinnosti příjemcem dotace," vysvětlil dále JUDr. Roučka. "Výklad pojmu porušení rozpočtové kázně kontrolními orgány musí respektovat platné zákony. V uvedeném případě došlo k porušení této zásady, protože finanční úřad požadoval po obci splnění povinnosti, která obci nebyla uložena zákonem ani jiným předpisem. Zákon o rozpočtových pravidlech platný v roce 1998, kterým se finanční úřad řídil, postrádá minimální zákonné meze umožňující transparentní vymezení podmínek, za kterých dochází k porušení rozpočtové kázně."
NOVÝ ZÁKON JE PRECIZNĚJŠÍ
Právě poslední věta JUDr. Václava Roučky skrývá "čertovo kopýtko" pro leckterou obec, kterou by uvedený rozsudek NSS povzbudil k podobnému sporu s finančním úřadem. Na "kauzu Vejprnice" se totiž s ohledem na datum poskytnutí a čerpání uvedené dotace vztahuje zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí v ČR (rozpočtová pravidla republiky).
Pokud by došlo ke sporu obce s finančním úřadem o způsob nakládání s účelovou dotací ze státního rozpočtu poskytnutou po 1. 1. 2001, pak by se už věc řešila podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). A právě na tento fakt upozornilo počátkem letošního ledna tiskové prohlášení Finančního ředitelství v Plzni k rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci dotace obci Vejprnice. "Nová rozpočtová pravidla platná od 1. 1. 2001 (zákon č. 218/2000 Sb.) upravují nedodržení podmínek při použití dotace podrobněji než starý zákon," uvádí toto prohlášení. "Nelze proto usuzovat na precedentní rozsudek (v kauze obce Vejprnice - pozn. redakce). V případě kauz, na které se vztahuje nový zákon o rozpočtových pravidlech dávají soudy za pravdu ve většině případů finančním ředitelstvím, resp. finančním úřadům."
Tisková mluvčí Finančního ředitelství v Plzni Ing. Michaela Hošťálková k tomu dodává, že zákon č. 576/1990 Sb. používal například pojem "porušení rozpočtové kázně", aniž by toto porušení definoval, a že podobně nestanovil ani obsah právního aktu, tedy jakým úředním dokumentem byly prostředky ze státního rozpočtu nebo státních fondů poskytovány. Zákon č. 218/2000 Sb. však už podle mluvčí jasně definuje, co je porušením rozpočtové kázně - tedy neoprávněné použití prostředků nebo zadržení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu či jiných státních nebo evropských zdrojů (§ 3). Určuje také, co má rozhodnutí či smlouva nebo dohoda o poskytnutí dotace obsahovat, zda a jak je možno rozdělit podmínky pro poskytnutí dotace (§ 14, § 17). Rovněž jasně upravuje sankce - odvod za porušení rozpočtové kázně, buď ve výši poskytnuté dotace, nebo u "méně závažných" porušení podmínek ve výši do 5 % poskytnuté dotace (u prostředků poskytnutých od 1. 1. 2004 do 6. 9. 2004), nebo ve výši 5 % poskytnuté dotace (u prostředků poskytnutých od 7. 9. 2004). Tento zákon, jak Ing. Michaela Hošťálková dále připomněla, rovněž upravuje výši sankce u nedodržení podmínek při využívání prostředků z evropských zdrojů, přičemž v případě evropských dotací zákon dokonce výslovně zakazuje promíjení odvodu i penále.
"Bohužel některé obce se mylně domnívají, že novela zákona o rozpočtových pravidlech, která případná "méně závažná porušení" rozpočtové kázně postihuje mírněji, se vztahuje na všechny dotace, a to bez rozdílu data jejich poskytnutí," upozorňuje inženýrka Hošťálková.
Také podle Ministerstva financí by si obec, která zvažuje jít do sporu s finančním úřadem kvůli vystavení platebního výměru na vrácení dotace či její části poskytnuté podle zákona č. 218/2000 Sb., měla vždy nejprve ujasnit, zda skutečně neporušila rozpočtovou kázeň tím, že nepostupovala podle textu zákona, tj. § 3 písm. e). Tedy zda neporušila rozpočtovou kázeň tím, že uskutečnila "... výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou... nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty..." Laicky řečeno, zda obec striktně dodržela všechny podmínky jí stanovené a zda případné změny podmínek byly poskytovatelem dotace odsouhlaseny včas, tj. před uplynutím doby jejich plnění. "Na následně provedené změny se zpětnou platností nemůže finanční úřad brát zřetel," uzavřel Mgr. Jan Očenášek z tiskového odboru MF ČR.
Rovněž JUDr. Michal Lovritš, zastupující tiskový mluvčí Nejvyššího správního soudu, upozornil na to, že NSS vždy vychází při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. "Proto bylo třeba kauzu ve věci dotace obci Vejprnice posuzovat podle starých a nyní již zrušených rozpočtových pravidel republiky," říká. Na otázku, zda tento rozsudek může ovlivnit výklad způsobu čerpání státních dotací, odpovídá, že v České republice nepanuje precedentní právní systém, jako například v USA, i když v jistých ohledech může být již judikovaný názor vodítkem při rozhodování soudu v jiné věci.
BUDOU SE OBCE BÁT ŽÁDAT O DOTACI?
Předseda Sdružení měst a obcí Plzeňského kraje Jaroslav Perlík, starosta Hrádku u Rokycan, má za to, že ačkoliv české právo není precedentní, verdikt NSS budou jistě zmiňovat přinejmenším právníci zastupující obce a města v podobných soudních kauzách. Sdružení už teď ví o zhruba třech desítkách obcí, které se nechtějí smířit s tím, že by měly vracet dotace či jejich část - a navíc často platit i penále, za údajné porušení rozpočtové kázně. "Nejčastějším předmětem sporů bývá použití dotací na plynofikaci obcí," dodává Jaroslav Perlík a nevylučuje, že úspěch Vejprnic povzbudí i některé další obce k podobným krokům.
"Při kontrolách nakládání s poskytnutými dotacemi by se měly sledovat tři základní indikátory," tvrdí předseda sdružení. "A to použití dotace na účel, pro který byla poskytnuta, dále uvolněná výše vlastních prostředků obce na akci podle rozhodnutí poskytovatele podpory a konečně dodržení termínu realizace. Nastanou-li objektivní důvody, třeba déletrvající nepříznivé počasí, a stavba se proto opozdí, kontrolní orgány by to měly brát v potaz. Pokud však dnes realizujete jakoukoliv stavbu ve veřejném zájmu, musíte splnit tolik povinností a účastníci všech příslušných řízení mají tolik práv, že splnění všech podmínek dotace se rovná málem zázraku."
"Už jenom pouhá žádost o dotaci, neřkuli její využití představují složitý a administrativně náročný proces," pokračuje Jaroslav Perlík. "Pak snadno nastane situace, kdy lidé už třeba dva roky spokojeně bydlí v nově postavených domech, ale kontrolní orgán najednou zpětně zjistí "porušení" rozpočtové kázně a obci nařídí odvod dotace do státního rozpočtu a navrch jí přidá penále. Kritika veřejnosti se samozřejmě snese na starostu, který smlouvy o poskytnutí dotace před lety podepisoval. S odstupem let sepotom nesnadno vysvětluje, že zjištěná pochybení byla pouze ryze formální, těžko ovlivnitelná a neměla vůbec žádný vliv na účel poskytnutí dotace, který byl bezezbytku splněn. Slyšel jsem dokonce o případech, kdy opoziční zastupitelé na takového starostu podali trestní oznámení. Víte, co to může znamenat? Starostové a další členové vedení obcí raději nebudou chtít rozvíjet svá sídla za podpory dotací, než aby riskovali, že dotaci budou muset s ostudou vracet a sami potupně přijdou o funkci! Proto by úplně nejlepší bylo, kdyby dotace vůbec nebyly a prostředky z nich stát rozdělil zvýšením příspěvku obcím ze sdílených daní."
... A DAŇOVÝ POPLATNÍK SE PTÁ
Jednatel firmy Ingem, s. r. o., poradce Sdružení měst a obcí Plzeňského kraje Jan Michálek dodává: "Zákon č. 218/2000 Sb., byl dosud novelizován už 22krát. Proto se každá kauza, v níž by se obec domáhala zrušení sankcí ze strany finančních úřadů, musí posuzovat podle příslušné úpravy. Vítězství Vejprnic je tedy jen dílčím vítězstvím obcí. Nejtíživější je dědictví z let 1998 - 2004, kdy zákon přesně nevyjasnil některé pojmy, jejichž výklad je ještě nyní předmětem soudních sporů. Nové problémy však vyvstávají hlavně menším obcím, které si musí najímat tzv. administrátory dotací, tedy odborné firmy, protože samy pro řešení této problematiky nejsou - a ani být nemohou, personálně vybaveny. Ano, Vejprnice ve sporu vyhrály a jejich vítězství dokládá, že poskytnuté prostředky vynaložily na správný účel a nikoliv nehospodárně. Jako daňový poplatník se však ptám, zda v těchto vleklých soudních tahanicích jsou hospodárně vynaloženy prostředky státu a obcí a zda by je společnost neměla použít na smysluplnější projekty."
IVAN RYŠAVÝ
