S problematikou veřejné podpory se územní samosprávné celky setkávají každodenně. Obecně totiž platí, že posláním obce, města a kraje je péče o rozvoj příslušného území, kde tyto subjekty naplňují své kompetence. Lze ji uskutečňovat různými způsoby, přičemž jedním z nich je vynakládaní veřejných...
S problematikou veřejné podpory se územní samosprávné celky setkávají každodenně. Obecně totiž platí, že posláním obce, města a kraje je péče o rozvoj příslušného území, kde tyto subjekty naplňují své kompetence. Lze ji uskutečňovat různými způsoby, přičemž jedním z nich je vynakládaní veřejných zdrojů z rozpočtů těchto institucí.
Na základě svých zkušeností mohu v zásadě konstatovat, že obce, města a kraje jakožto potenciální poskytovatelé veřejné podpory věnují této oblasti zvýšenou pozornost, aby se nedopustily nějaké chyby či omylu. Existují však i instituce, jež respektování pravidel odsouvají takříkajíc »na druhou kolej«, aniž si uvědomují rizika svého počínání. Uvedu proto některá doporučení, jak se porušení pravidel vyvarovat.
EU NÁM MÁ DO TOHO CO MLUVIT
Představitelé územních samospráv mi často kladou otázku, proč mají pravidla pro oblast veřejné podpory dodržovat, když nejsou v českém právním řádu přesně vymezena a musí se brát do úvahy především sekundární právo EU. Odpověď je poměrně jednoduchá. Platí totiž, že ČR je od května 2004 plnoprávným členem EU a s touto skutečností se pojí nejen řada oprávnění, ale i povinností. K těm hlavním patří respektování práva EU, jehož významnou součástí jsou také pravidla veřejné podpory.
Starostové se také ptají, proč nelze některé projekty financovat bez posouzení konformity s pravidly veřejné podpory, když české zákony poskytnutí prostředků umožňují. Typickým příkladem jsou nejrůznější dotace na kulturní akce, sport, dotace dopravním podnikům a podobně, jejichž poskytování umožňují zákon o obcích, krajích či další právní předpisy. Stále však platí »prastará« zásada o přednosti práva EU před ustanoveními vnitrostátních právních předpisů, formulovaná v konstantní judikatuře Evropského soudního dvora (dnes Soudní dvůr EU). Takže lze učinit obecný závěr: Jakékoliv veřejné financování musí být rovněž posouzeno v rovině, zda nezakládá veřejnou podporu, a to přesto, že vnitrostátní předpisy je připouštějí.
NEJSOU TO JEN DOTACE
Veřejná podpora je nejčastěji spojována s dotacemi. I když tomu tak ve většině případů bude, zdůrazňuji, že může mít řadu dalších forem. Článek 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU totiž připouští, aby forma veřejné podpory byla prakticky »jakákoliv«.
Územní samosprávy si proto musejí dát pozor na jakékoliv nestandardní opatření ve prospěch podniků (vymezení tohoto pojmu se nachází níže). Jako příklad lze uvést zvýhodněné nájmy pozemků a nemovitostí vlastněných územními samosprávami, zvýhodněné prodeje takových nemovitostí, promíjení stanovených poplatků (například za užívání veřejných prostranství), budování infrastruktury »na míru« podnikům aj.
NEROZHODUJE BEZPLATNOST ČI »SOCIÁLNOST«
Pravidla pro oblasti veřejné podpory regulují jakékoliv zvýhodňování podniků. Těmi jsou podle konstantní judikatury soudních institucí EU jakékoliv entity vykonávající ekonomické aktivity, přičemž nerozhoduje jejich právní status (forma) či způsob financování, nýbrž povaha realizované činnosti. Ekonomickými aktivitami jsou - opět podle judikatury soudů EU - činnosti spočívající v nabízení zboží či služeb na daném trhu.
V praxi se setkávám například také se situacemi, kdy územní samosprávy s odkazem na bezplatnost služby nebo na fakt, že služba spadá do kategorie sociální, odmítají pravidla veřejné podpory uplatnit. Tímto postojem se však dopouštějí velkého omylu, neboť pro aplikaci zmíněných pravidel je rozhodující, zda určitá aktivita ovlivní trh, nikoliv její bezplatnost nebo »sociálnost«. Ostatně i do oblasti sociálních služeb byl trh fakticky už puštěn a klienti si mohou v zásadě svobodně vybrat poskytovatele služby.
Obdobný závěr lze učinit v případě kulturních aktivit. Bývá obvyklé, že na pořádání nejrůznějších kulturních akcí územní samosprávné celky přispívají (poskytují dotace), zpravidla s odůvodněním, že by se příslušná akce bez veřejných zdrojů neobešla. Přestože je tento argument racionální, nevylučuje, aby kulturní akce naplnila znaky ekonomické aktivity. A častokrát tomu tak bude. Pro příklady není třeba chodit daleko. Jsou to nejrůznější kulturní či hudební festivaly, výstavy, koncerty. Toto jsou nepochybně ekonomické aktivity, a jejich veřejné financování zakládat veřejnou podporu může.
Stejně tak není správný postup, je-li v potaz brána pouze forma příjemce veřejných prostředků, nikoliv jím právně či fakticky vykonávané činnosti. Dnes asi již nikdo nepochybuje o tom, že subjekty naplňující definiční znaky podnikatelů, naplní i znaky podniku ve smyslu citovaného článku Smlouvy o fungování EU. Dost často se ovšem zapomíná, že podniky mohou být i entity, u nichž to není na první pohled zřejmé, například nejrůznější občanská sdružení, nadace, obecně prospěšné společnosti atd. Proto nelze než doporučit důkladné posouzení aktivit, které mají být z veřejných zdrojů financovány, či aktivit, které příjemce realizuje.
OVLIVNĚNÍ OBCHODU VS. LOKÁLNOST OPATŘENÍ
Otázka, zda určité opatření potenciálně ovlivní obchod, patří k nejsložitějším. Praxe ukazuje, že územní samosprávy správně pochopily, že opatření s lokálním dopadem spadá mimo dosah pravidel pro veřejnou podporu a snaží se tímto způsobem ospravedlnit většinu veřejného financování. Bohužel ale i v případech, kdy takový závěr není adekvátní. Ovlivnění obchodu je třeba chápat tak, že buď se obchod mezi státy Evropské unie zvýší, nebo naopak sníží.
Pokud jde o ovlivnění obchodu, rozhodovací praxe Evropské komise ukazuje, že obchod mezi členskými státy EU ovlivní prakticky každé opatření. Nejen to, které směřuje k exportérům. Je totiž třeba vzít v potaz, že Česká republika je nedílnou součástí vnitřního trhu a vždy může existovat podnik z jiného členského státu, který by mohl poskytovat služby či dodávat výrobky na český trh.
Takže i opatření zdánlivě lokální, poskytnuté podniku vyvíjejícímu činnost na území určitého územního samosprávného celku, může ztížit přístup podniku z jiného státu EU právě na takový trh, a tím pádem bude obchod potenciálně ovlivněn. Stejně jako v případech, kdy se opatření uskutečňují v hustě osídlených oblastech (typicky krajská města), v centrech cestovního ruchu, nejrůznějších kulturních střediscích a v oblastech blízko hranic s jiným členským státem. Pro doplnění - ovlivnění obchodu bývá dovozováno i v případech opatření s dopadem na území mimo EU, pokud na něm dochází ke konkurenčním střetům mezi podniky z EU.
CO TAKHLE ZAVÉST SYSTÉM?
Obecně platí, že porušování pravidel pro oblast veřejné podpory lze předejít nastavením systému poskytování veřejných prostředků. Ten může být založen v rovině personální, například tím, že v rámci příslušné instituce budou vyčleněny osoby, které budou posuzovat z hlediska veřejné podpory všechny návrhy na financování z rozpočtu instituce, nebo tak, že poskytování zdrojů bude realizováno na základě programů, z nichž některé budou schváleny Evropskou komisí. Dodávám, že příslušné programy mohou být koncipovány i na základě platných výjimek, které posuzování »Bruselem« nevyžadují (typicky bloková výjimka).
Zpracování programů by nemuselo být tak obtížné, neboť snad všechny územní samosprávné celky mají připravené dokumenty pro poskytování prostředků ze svých rozpočtů, ať se nazývají zásady, metodiky či jinak. Právě ty by mohly sloužit jako základ výše uvedených programů.
Dodržování pravidel také nepřispívá, je-li poskytování veřejných prostředků schvalováno narychlo. Pokud příslušné opatření zakládá veřejnou podporu, rychlé schválení zpravidla způsobí porušení povinností, které pravidla v této oblasti stanoví.
Rovněž se domnívám, že dodržování pravidel pro oblast veřejné podpory by prospělo, pokud by kompetentní orgány - zastupitelstva či rady - schválily pouze zadání a příslušní úředníci by zajistili soulad s pravidly. Jako příklad lze uvést následující situaci: Představitelé obce se rozhodnou, že hodlají podporovat podnikatele na svém území, přičemž nastíní obecně svoji představu o způsobech či formách podpory, jejich výši atd. Poté takové zadání uloží kompetentním úředníkům a ti nastaví podpůrná opatření v souladu s příslušnými předpisy. Například zvolí podporu podnikatelů na základě dlouhodobějších programu, zváží možnosti ad hoc podpory každého projektu a podobně. I když lze takový postup označit za ideální, bohužel územní samosprávy ho využívají jen minimálně.
OPRAVDU NIC NEHROZÍ?
Právo EU je postaveno na principu, že poskytovatelům veřejné podpory přímo od Evropské komise žádné peněžité sankce - pokuty nehrozí. Tento stav tak může svádět k nerespektování pravidel. Jiná potenciální rizika však rozhodně nelze bagatelizovat.
Porušení pravidel pro oblast veřejné podpory totiž může vyústit v uložení povinnosti poskytovatele vymáhat veřejnou podporu zpět od příjemce spolu s příslušným úrokem. Domnívám se, že právě toto lze považovat za největší hrozbu. Platí totiž, že veřejná podpora musí být vymožena i za cenu bankrotu jejího příjemce. A je možné očekávat, že představitelé dotčených poskytovatelů budou veřejnosti velmi složitě vysvětlovat, proč příjemce veřejných prostředků byl nucen ukončit činnost kvůli chybě, která byla na straně příslušné veřejné instituce.
Navíc lze předpokládat, že příjemce se bude bránit různými způsoby, například žalobou na náhradu škody. Ani v tomto případě není výsledek jistý. Nelze vyloučit, že soudy budou náhradu škody přiznávat.
Z praxe některých členských států Evropské unie vyplývá, že poskytovatelé veřejné podpory se snaží své pochybení odčinit tak, že ji od příjemců zpět nevymáhají. Tento postup je rovněž špatný a může vyústit až v žalobu Evropské komise na porušení smluv.
Navíc pro české poskytovatele platí povinnost vymáhat veřejnou podporu pod sankcí 1 milionu korun od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže či Ministerstva zemědělství - v závislosti na oblasti, kam veřejná podpora směřovala (srov. § 8a zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů).
MICHAEL KINCL
asistent soudce Nejvyššího soudu ČR a soudní znalec se specializací na veřejnou podporu
Znaky veřejné podpory
Jsou obsaženy v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU.
Veřejnou podporou je opatření v jakékoliv formě, jež: (a) zatěžuje veřejné rozpočty, (b) zvýhodňuje určitý podnik či skupinu podniků, přičemž nerozhoduje, zda jde o podniky výrobní či poskytující služby, (c) potenciálně ohrožuje či narušuje soutěž a (d) je způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy EU. Všechny znaky musí být zastoupeny zároveň, jinak se o veřejnou podporu nejedná.
