V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie je třeba upozornit na některé změny, které nastávají v oblasti veřejné podpory.
Česká republika jako člen EU je nucena respektovat právo Evropských společenství (ES). Jeho součástí je i dodržování norem omezujících - či spíše regulujících - poskytování veřejné podpory, které tvoří důležitou součást norem ES v oblasti ochrany soutěže na vnitřním - společném - trhu.
Právo ES, konkrétně čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES), vychází z obecného zákazu zvýhodňování podniků (především podnikatelských subjektů) či celých odvětví výroby ze strany členských států a od něj odvozených či jím kontrolovaných subjektů. Takové zásahy jsou totiž způsobilé narušovat soutěž, která na trhu EU prakticky ve všech ekonomických oblastech probíhá a mohou mít negativní dopad na obchodní výměnu mezi členskými státy.
Z toho mj. vyplývá i fakt, že finanční prostředky tvořící rozpočty obcí a měst je třeba považovat za prostředky veřejné. A pokud směřují ve prospěch podnikatelských subjektů, lze předpokládat, že může jít o veřejnou podporu.
Chtěl bych proto poukázat na některé změny, práva a povinnosti, které obcím a městům na poli veřejné podpory v souvislosti se vstupem do EU vyplývají.
Základní norma
Článek 87 odst. 1 SES je základní normou vymezující definiční znaky veřejné podpory. Stanoví, že: "Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak."
Z uvedeného článku vyplývají následující skutečnosti. Jestliže by bylo určité opatření veřejnou podporou, je třeba, aby:
zakládalo výhodu ze strany státu nebo státních prostředků, s tím, že výčet možných forem není omezen,
směřovalo určitým podnikům či celým odvětvím výroby (selektivita),
v jeho důsledku hrozilo narušení či přímo došlo k narušení soutěže,
existoval dopad na obchod mezi členskými státy.
Všechny uvedené znaky musejí být splněny kumulativně. Při absenci byť jediného z nich by se o veřejnou podporu nejednalo. Naplnění zmíněných znaků musí poskytovatel veřejné podpory posoudit před jejím poskytnutím.
Pojmy stát a státní prostředky
Přestože čl. 87 odst. 1 SES hovoří výslovně o státu (je míněn členský stát EU - pozn. autora), podle rozsáhlé judikatury Evropského soudního dvora se pod pojmem stát rozumí nejen centrální vlády či ústřední orgány státní správy, ale i jednotky zemských, regionálních či lokálních samospráv. Je tedy nepochybné, že za poskytovatele veřejné podpory je třeba považovat i města a obce.
Do kategorie státních prostředků patří prostředky subjektů, které stát nebo od něj odvozené subjekty právně či fakticky kontrolují. Jde především o nejrůznější obchodní společnosti, kde stát vykonává rozhodující vliv, ať již z důvodu vlastnictví majoritního podílu, nebo z důvodu faktické kontroly rozhodovacích orgánů. Z hlediska obcí a měst tak pod pojem státní prostředky především spadají prostředky - těmito subjekty kontrolovaných - obchodních společností apod. Je proto nezbytné zdůraznit, že k poskytnutí ze státních prostředků dochází nejen v případech přímého vydání prostředků (typicky dotace), ale i v případech, kdy prostředky nejsou naopak vybrány (např. prodej pozemku za zvýhodněnou cenu).
Poskytnutí výhody
Výhodu představují opatření, která nejsou v ekonomické realitě běžná: To znamená, že kroky orgánů veřejné moci nekorespondují s kroky, které by učinil subjekt řídící se obvyklými tržními zásadami. Jako příklad lze uvést prodej pozemků obcemi (městy) za symbolickou cenu, kompenzaci nákladů na zavedení obvyklé infrastruktury do výrobního závodu (náklady na telefonní přípojku, přívody vody, elektřiny, plynu apod.) ze strany obce (města) podnikatelskému subjektu, vystavení záruky obce (města) za úvěr, který získá podnikatelský subjekt, nejrůznější dotace podnikatelům apod.
Je celkem zřejmé, že každý případ se musí hodnotit individuálně s přihlédnutím k jeho specifikům. Není třeba dlouze diskutovat o situacích, kdy nejrůznějším podnikatelským subjektům za účelem přilákání jejich investic, nabízejí samosprávy pozemky pro umístění výroby, a to za cenu výrazně nižší než činí znalecký odhad. V takovém případě získávají podnikatelské subjekty výhodu ve formě rozdílu mezi symbolickou cenou a cenou znaleckou.
Jiná je však situace při zavádění infrastruktury. Zde je nezbytné rozlišit funkci - úkol - obce (města) jako samosprávné jednotky definovanou zákonem, tedy především péči o všestranný rozvoj jejího území a o potřeby jejích občanů od opatření, která mohou podnikatelům přinášet nejrůznější výhody. Příkladem může být budování pozemních komunikací za účelem lepšího dopravního napojení obce (města). Obecně lze konstatovat, že tato obecná infrastruktura slouží všem - jak občanům, tak podnikatelským subjektům - nejde tedy o poskytování výhody podnikatelům.
Co však v případě, je-li infrastruktura v průmyslové zóně zřízená speciálně pro určité podniky? Přivedení komunikace do průmyslové zóny tvoří součást obecné infrastruktury, a tak nejde o výhodu. Je totiž celkem pochopitelné, že obec (město) hodlá průmyslovou zónu dopravně propojit s jinými částmi obce. Ta zpravidla bývá umístěna mimo centrum obce (města), tvoří však nedílnou součást jejího území. Uvedený argument však nelze použít v případě, kdy je infrastruktura budována takříkajíc "na míru" určitému podnikatelskému subjektu. V některých členských státech EU samosprávy budují přesně podle potřeb podnikatelského subjektu připojení k železnici, napojení na dálnici aj. Pokud se podnikatel podílí - alespoň poměrně - na úhradě nákladů, které souvisejí s výstavbou infrastruktury "na míru", nezískává ani v těchto případech výhodu.
Za konkrétním příkladem z praxe není třeba chodit daleko. Lze využít závěrů obsažených v rozhodnutí Evropské komise č. 2001/102/EC. To se týká některých opatření, která rakouské orgány hodlaly poskytnout společnosti Lenzing Lyocell GmbH & Co KG (dále LLG), společnosti, která zamýšlela investovat v průmyslové zóně Heiligenkreuz - Szengotthard nacházející se v provincii Burgenland, vzniklé jako přeshraniční projekt Rakouska a Maďarska. Provincie se mj. zavázala, že vybuduje potřebnou infrastrukturu, a to rozvody elektřiny, vodovodní a kanalizační přípojku a zajistí zpřístupnění výrobního místa společnosti LLG ze silnice a železnice.
Evropská komise po důkladném šetření dospěla k závěru, že tato opatření nezakládají veřejnou podporu. Je tomu tak především proto, že LLG se zavázala uhradit 24 % celkových nákladů na vybudování uvedené infrastruktury. Tyto náklady plně reflektovaly rozlohu pozemků v průmyslové zóně, kterou měla LLG užívat apod. Evropská komise rovněž vzala v potaz, že LLG je prvním investorem v této průmyslové zóně, jehož přítomnost pomůže přilákat další investory. Podotýkám, že otázku, zda je podíl investora na nákladech dostačující, je třeba řešit případ od případu.
Selektivita
Selektivita určitého opatření spočívá v tom, že výhodu získává pouze konkrétní podnik či celé výrobní odvětví. Lze ji identifikovat podle toho, že poskytovatel veřejné podpory má možnost si libovolně určit, kterému subjektu výhodu poskytne, kterému nikoliv. Selektivita opatření se rovněž dovozuje ze skutečnosti, že určité opatření se poskytuje pouze v předem určené oblasti či regionu.
V případě opatření ze strany obcí (měst) je možné selektivitu vyvodit ze skutečnosti, že opatření zakládající výhodu směřují ve prospěch podnikatelských subjektů, které investují v jimi zřízených průmyslových zónách či v jejich územních obvodech.
Narušení soutěže
Tento znak úzce souvisí s poskytnutou výhodou. Z charakteru podpůrných opatření vyplývá, že snižují předem vybraným podnikům náklady, které by za jiných okolností musely hradit. Hodlá-li například podnikatel vystavět nový výrobní závod, jedním z nákladů je cena za koupený pozemek. Je-li však tato cena nižší, případně symbolická, investor má snížené náklady, které může promítnout do nižší ceny - v novém závodě - produkovaného výrobku.
Ve svém důsledku je postižen konkurent takového investora, který žádnou výhodu nezískal a cena za jeho výrobek bude reflektovat tržní náklady, bude tedy zpravidla vyšší. V řadě případů tak může ztratit své zákazníky, kteří celkem pochopitelně budou nakupovat výrobek levnější.
Ze znění čl. 87 odst. 1 SES vyplývá, že postačuje pouhá hrozba narušení soutěže. Ta je reálná prakticky ve všech případech, je-li určitému podnikateli výhoda poskytnuta, samozřejmě pokud nějaká soutěž na určitém segmentu trhu existuje.
Dopad na obchod mezi členskými státy
Praxe ukazuje, že dopad podpůrného opatření na obchod mezi členskými státy se vyvozuje z následujících skutečností. Především k dotčení obchodu dochází v případech, je-li zvýhodněn podnikatel exportující výrobky či poskytující služby byť jenom do některých členských států EU. Obchod je narušen i v případech, kdy k exportu nedochází, výrobek či služba je však součástí obchodní výměny.
Nakonec k narušení obchodu dochází i tehdy, když zvýhodněný podnikatel své produkty sice neexportuje, ale poskytnutá služba dále posiluje jeho postavení jako národního výrobce nebo poskytovatele služeb. V důsledku toho mají podnikatelé z jiných členských států na tento trh ztížený přístup. Z uvedených skutečností lze vyvodit některé závěry, které jsou uvedeny v rámečku.
Základní povinnosti
Právo ES pro oblast veřejné podpory obsahuje především dvě základní povinnosti, kterými jsou notifikovat veřejnou podporu před jejím poskytnutím Evropské komisi (je jediným kompetentním orgánem, který posuzuje slučitelnost veřejné podpory se společným trhem) a vyčkat, až tento orgán vydá finální rozhodnutí.
Povinnost notifikace (žádost o posouzení, zda je veřejná podpora slučitelná se společným trhem), se týká veřejných podpor, které dosud nebyly Evropskou komisí schváleny. To znamená, že v případech, kdy obec (město) má vypracovaný program týkající se poskytování veřejných podpor - mohlo by se například jednat o usnesení zastupitelstva obce schválené dotace podnikatelským subjektům - a tento program Evropská komise již schválila, není pak třeba jednotlivé podpory poskytované na základě zmíněných zásad dále notifikovat. Jinak by tomu bylo v případě, kdy by obec (město) zamýšlela poskytnout veřejnou podporu mimo tyto schválené zásady. Taková veřejná podpora by notifikována být musela.
Řada obcí (měst) již zkušenosti s problematikou veřejné podpory má. Je to dáno faktem, že od 1. 5. 2000 byl v ČR účinný zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře (za období své platnosti jednou novelizován zákonem č. 130/2002 Sb.). Ten do českého právního řádu zaváděl v oblasti veřejné podpory stejná pravidla, jaká platí v EU. Tento zákon však byl letošního 1. května zrušen a zároveň zanikla i působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže rozhodovat o veřejných podporách na území ČR. Od zmíněného data je jediným orgánem, který může rozhodnout o tom, že určitá veřejná podpora je slučitelná se společným trhem, Evropská komise. To je jedna ze zásadních novinek, kterou v případě veřejné podpory vstup do EU přinesl.
Obce (města) tak jsou postaveny před novou otázku, jakým způsobem veřejnou podporu Evropské komisi notifikovat. Upozorňuji proto na nový zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Ten jednak v § 4 jasně zakotvuje povinnost poskytovatelů veřejné podpory jednat s Evropskou komisí v řízeních o veřejné podpoře, která komise vede, jednak pověřuje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže koordinační, konzultační, poradenskou a monitorovací funkcí v oblasti veřejné podpory.
Příslušná obec (město) je tak v otázkách veřejné podpory oprávněna si asistenci tohoto orgánu vyžádat. Z uvedeného zákona lze dovodit, že žádost obce (města) nemůže být odmítnuta. Záleží tedy plně na příslušných představitelích obcí (měst), zda budou s Evropskou komisí jednat přímo či zda se obrátí na zmíněný úřad. n
asistent soudce Nejvyššího soudu ČR
a právník zabývající se problematikou veřejné podpory
Návod, jak identifikovat veřejnou podporu
Představitelé obcí (měst), kteří budou v příslušných orgánech rozhodovat o opatřeních směřujících podnikatelským subjektům, musí mj. vyřešit otázku, zda jimi schvalované opatření nezakládá veřejnou podporu. Musejí si tedy položit následující otázky:
Zakládá toto opatření výhodu z rozpočtu obce, či města?
Směřuje tato výhoda určitým podnikatelským subjektům či odvětví výroby, tj. je toto opatření selektivní?
Hrozí narušení soutěže?
Vykonává příslušný podnikatel činnost, která má dopad na obchod mezi členskými státy?
Je jasné, že jsou-li odpovědi na uvedené otázky kladné, jde o veřejnou podporu. Z takového zjištění poté obcím (městům) vyplývají některé povinnosti (viz mezititulek Základní povinnosti).
