V předchozích dvou dílech jsme se věnovali právní úpravě voleb do zastupitelstev obcí - vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva obce. Problematiku voleb do zastupitelstva kraje a vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva kraje řeší zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a...
V předchozích dvou dílech jsme se věnovali právní úpravě voleb do zastupitelstev obcí - vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva obce. Problematiku voleb do zastupitelstva kraje a vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva kraje řeší zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o volbách do zastupitelstev krajů). Volební zákony pro obecní i krajská zastupitelstva vycházejí, až na výjimky, ze stejných principů, a můžeme proto v zásadě odkázat k výkladu publikovanému v MO č. 2 a 3/2010. Poukážeme tak jen na některé specifické problémy vyplývající z právní úpravy, jež se týká voleb do zastupitelstev krajů.
PODMÍNKY ZVOLENÍ ČLENEM ZASTUPITELSTVA
Paragraf 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev krajů stanoví, že členem zastupitelstva kraje může být zvolen každý volič, u kterého není překážka ve výkonu volebního práva podle § 4 odst. 2 písm. a) a b).17) Toto konstatování a použití pojmu »volič« znamená, že ten, kdo může být zvolen členem zastupitelstva, je zde pojmově ztotožňován s tím, kdo může volit a musí splňovat i stejné podmínky. Podle § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev krajů právo volit (a tedy i právo být volen) do zastupitelstva kraje má státní občan České republiky, který alespoň ve druhý den voleb dosáhl věku nejméně 18 let a je přihlášen k trvalému pobytu v obci, která náleží do územního obvodu kraje.
Ačkoliv zákon o volbách do zastupitelstev krajů přímo nepoužívá pojem »občan kraje«, je zřejmé, že de facto definuje voliče jako občana kraje. Pojem občana kraje upřesňuje zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích), kde se v § 12 odst. 1 definuje občan kraje jako fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je přihlášena k trvalému pobytu v některé obci nebo na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje. Podle odst. 2 citovaného ustanovení má občan kraje, který dosáhl věku 18 let právo volit a být volen do zastupitelstva za podmínek stanovených zákonem.
Určitou disonanci mezi používanými pojmy »volič« a »občan kraje« lze vysledovat při hledání odpovědi na otázku, zda státní občan ČR, který je hlášen k trvalému pobytu na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje, a je podle zákona o krajích občanem kraje, se považuje za voliče ve smyslu zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Jak jsme již zmínili, naposledy uvedený zákon, právo volit (a tedy i být volen) spojuje pouze s trvalým pobytem v obci, která náleží do územního obvodu kraje. Zákon o krajích přitom, pokud jde o právo občanů kraje volit a být volen, přímo odkazuje na podmínky stanovené zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Protože jde o dva právní předpisy stejné právní síly, a není možné, podle našeho mínění, vzhledem k jejich obsahu použít rozlišení na lex speciali a lex generali, nelze bez pochybností dovozovat, která právní úprava má přednost. Aplikace argumentu »lex posterior derogat legi priori« (pozdější zákon ruší dřívější) by v tomto případě vedla k závěru, že státní občan ČR, který je hlášen k trvalému pobytu na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje, nedisponuje aktivním, a tedy ani pasivním volebním právem ve volbách do zastupitelstva kraje. Domníváme se, že, i přes zřejmou nedomyšlenost vzájemného propojení těchto dvou předpisů stejné právní síly, nelze bez dalšího tento názor přijmout. Tento výklad by musel být považován za diskriminační a neslučitelný s ustanovením čl. 21 Listiny základních práv a svobod, který mimo jiné stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, a také, že občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
Proto docházíme k závěru, že vzhledem k ústavní nekonformnosti § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev krajů je třeba při vymezení aktivního i pasivního volebního práva vycházet z § 12 odst. 1 a 2 zákona o krajích a za rozhodné místo pobytu pro realizaci aktivního i pasivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev krajů považovat jak obec, tak území vojenského újezdu v územním obvodu kraje.
NESLUČITELNOST FUNKCÍ
Zákon o volbách do zastupitelstev krajů v § 5 odst. 2 stanoví, že funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná:
a) s funkcí vykonávanou na ministerstvu, jiném ústředním orgánu státní správy nebo na orgánu státní správy s celostátní působností, obsazovanou volbou, jmenováním nebo ustanovováním,
b) s funkcí vykonávanou zaměstnancem kraje, zařazeným do krajského úřadu, zaměstnancem obce, zařazeným do obecního úřadu, nebo zaměstnancem jiného než ústředního orgánu státní správy, nejde-li o orgán s celostátní působností, jsou-li tyto funkce obsazovány volbou, jmenováním nebo ustanovováním,
c) s funkcí statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem, anebo v níž má kraj majetkovou účast.
Funkce člena zastupitelstva kraje je také po dobu jejího výkonu neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona - toto ustanovení je však dosud neúčinné, neboť účinnost služebního zákona se stále odkládá.
Zastavme se u důvodu neslučitelnosti podle § 5 odst. 2 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Výkladově je poněkud sporné, kdo se míní »statutárním zástupcem právnické osoby«. Ačkoliv záměr zákonodárce byl zřejmý, vzhledem k právní nejasnosti pojmu »statutární zástupce právnické osoby«, není vždy v praxi striktně posuzován jako neslučitelný souběh funkce člena zastupitelstva kraje a ředitele příspěvkové organizace kraje. Poněkud účelově se tak v praxi někdy argumentuje, že »statutárním zástupcem právnické osoby« není ředitel, nýbrž jeho zástupce (respektive statutární zástupce ředitele).
Jak vyplývá z dříve uvedeného, na obecní úrovni naposledy uvedený důvod neslučitelnosti zákon o volbách neobsahuje, respektive byl v něm obsažen pouze dočasně na základě novely provedené zákonem číslo 96/2005 Sb. Současně byl zákonem číslo 96/2005 Sb. novelizován i zákon o volbách do zastupitelstev krajů, kde se nově v § 5 odst. 5 stanovilo, že funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace kraje a osoby oprávněné jednat za organizační složku kraje - tato neslučitelnost je dána vůči zastupitelstvu, které příslušnou příspěvkovou organizaci nebo organizační složku zřídilo.
SHRNUTÍ
Do volebního procesu se může zapojit každý oprávněný volič či kandidát. Zákon o volbách v § 4 odst. 1 stanoví, že za podmínek zde uvedených má právo volit do zastupitelstva obce občan obce, města nebo hlavního města Prahy za předpokladu, že jde o občana České republiky, a státní občan jiného státu, který je v den voleb v této obci, městě nebo v hlavním městě Praze přihlášen k trvalému pobytu a jemuž právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je ČR vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv. S ohledem na to, že do 30. 4. 2004 nebyla žádná taková mezinárodní úmluva účinná, se volební právo v našem státě vztahovalo pouze na občany České republiky.
Na základě Smlouvy o přistoupení mezi Evropskou unií (EU) a Českou republikou, která byla podepsána 16. 4. 2003 v Aténách, se ČR 1. 5. 2004 stala členským státem EU. Podle článku 8 Smlouvy o EU jsou všichni státní občané každého členského státu současně občany EU. S občanstvím unie je mj. spojeno také volební právo v obecních volbách - čili každý občan unie, který bydlí v zemi EU, jejímž je státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v zemi svého pobytu, za týchž podmínek, jako příslušníci této země.18) Toto jednotně přiznané právo platí v našich podmínkách jen pro volby do zastupitelstev obcí, nevztahuje se na volby do zastupitelstev krajů. Zákon o volbách do zastupitelstev krajů obdobné ustanovení jako zákon o volbách do zastupitelstev obcí, které by umožňovalo právo volit do zastupitelstev krajů státnímu občanu jiného státu za předpokladu uzavřené mezinárodní úmluvy ani neobsahuje. Je třeba ale zdůraznit, že zákon o obcích má speciální úpravu ve vztahu k funkcím starosty a místostarosty a v § 103 odst. 2 stanoví, že starosta a místostarosta musí být občanem ČR.
Ve třídílném pojednání jsme shrnuli zejména problematiku související se vznikem a zánikem mandátu člena zastupitelstva obce a pokusili se nalézt odpovědi na otázky, které se sebou přináší praxe a ani detailní platná právní úprava je výslovně neřeší. Z tohoto úhlu pohledu se ukazují jako problematická zejména ustanovení týkající se některých důvodů zániku mandátu člena zastupitelstva obce. Nejinak je tomu u krajů, jak vyplývá ze závěrečného exkurzu k problematice voleb do zastupitelstev krajů.
Poznámky
17) Viz § 4 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev krajů: Překážkami výkonu volebního práva podle odstavce 1 jsou: a) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody, b) zbavení způsobilosti k právním úkonům, c) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu ochrany zdraví lidu, nebo d) výkon základní nebo náhradní vojenské služby, vyžaduje-li to bezpečnost státu.
18) Výňatek z čl. 8b Smlouvy o EU: Každý občan unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou, kterou přijme Rada jednomyslně do 31. prosince 1994 na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.
PETR POSPÍŠIL
PAVLA SAMKOVÁ
MIROSLAV BÝMA
právníci
Městský úřad v Jičíně
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
