Ve druhém díle, který se týká obecně závazných vyhlášek o místních poplatcích, se budu zabývat dalšími spornými ustanoveními, která se občas v těchto primárních právních předpisech obce objevují. U místního poplatku ze psů se v ustanoveních, která upravují oznamovací povinnost, objevují formulace:...
Ve druhém díle, který se týká obecně závazných vyhlášek o místních poplatcích, se budu zabývat dalšími spornými ustanoveními, která se občas v těchto primárních právních předpisech obce objevují.
U místního poplatku ze psů se v ustanoveních, která upravují oznamovací povinnost, objevují formulace: "Poplatník je povinen oznámit správci poplatku do ... dnů nabytí psa do vlastnictví. Po dovršení stáří psa šesti měsíců je poplatník povinen podat přiznání k poplatku a poplatek zaplatit." Takovéto ustanovení tak stanovuje oznamovací povinnost i pro toho vlastníka psa, jehož pes je mladší šesti měsíců, a tedy není předmětem místního poplatku ve smyslu § 2 odst. 2 zákona ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o místních poplatcích). Jak obhájce tohoto ustanovení uvádí1), cílem je možnost obce získat přehled o počtu psů chovaných na jejím území a také schopnost větší kontroly nad plněním poplatkové povinnosti.
Oznamovací povinnost a Poplatek za psa
Domnívám se, že tato argumentace je nesprávná. Zatím žádný zákon neumožňuje obci evidovat všechny psy chované na jejím území. Účelem stanovení oznamovací povinnosti u místního poplatku ze psů je především vyhledání poplatníků daného místního poplatku pro vyměření, vybrání, vymáhání nebo kontrolování poplatku ve stanovené výši a době. Vlastník psa mladšího šesti měsíců je maximálně potenciálním poplatníkem a ničím jiným. Do dovršení stanoveného věku psa, který je předmětem poplatku, může tento vlastník psa např. prodat, darovat, směnit či může dojít k úhynu psa. Stanovení oznamovací povinnosti pro vlastníka psa mladšího šesti měsíců tak podle mého soudu vybočuje ze základních zásad daňového řízení, kdy potenciální poplatník je nadměrně zatěžován něčím, co primárně nesleduje cíl řízení, tj. stanovení a vybrání poplatku tak, aby nebyly zkráceny poplatkové příjmy obce. Doporučuji v této souvislosti vázat oznamovací povinnost vlastníka psa pouze na ty případy, kdy pes je starší šesti měsíců, a podléhá tak předmětnému poplatku. Rozšířenou oznamovací povinnost zdůvodněnou "větší" kontrolou nad plněním poplatkové povinnosti považuji za nepřijatelnou extenzívní interpretaci zákona.
užívání veřejného prostranství
V obecně závazných vyhláškách o místních poplatcích, které upravují místní poplatek za užívání veřejného prostranství, se někdy objevují i následující ustanovení: "V pochybnosti je zastupitelstvo obce oprávněno rozhodnout, zda ve sporném případě jde o veřejné prostranství." Podle nálezu Ústavního soudu2) jsou obdobná ustanovení (je-li oním "arbitrem" sporu zastupitelstvo obce) v souladu se zákonem o místních poplatcích i zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích). Tento názor Ústavního soudu však nemohu sdílet.3) Ústavní soud sice správně připomíná vzhledem k obecné zásadě zákazu retroaktivity obecně závazných předpisů, že rozhodne-li zastupitelstvo obce ve sporném případě o tom, že v konkrétním případě jde o veřejné prostranství, jehož užívání má být zpoplatněno, lze poplatkovou povinnost vztahovat jen do budoucna. Ale to je asi vše, s čím lze v dané věci souhlasit. Toto konstatování však nic nemění na tom, že v případě přistoupení na takovéto formulace mohou vedle sebe existovat dva druhy veřejných prostranství v obci, jež podléhají zpoplatnění, a to ta, která jsou uvedena v obecně závazné vyhlášce o místních poplatcích, a dále ta, o nichž tak rozhodne zastupitelstvo obce ve svém usnesení. Dochází tak k absurdní situaci, kdy se poplatník místního poplatku za užívání veřejného prostranství bude nucen seznámit nejen se zněním příslušné obecně závazné vyhlášky, ale též s jednotlivými usneseními zastupitelstva obce, zda tam náhodou nenalezne něco, co obecní normotvůrce (v tomto případě též zastupitelstvo obce) jaksi "pozapomněl" specifikovat v právním předpisu obce. Vzato do důsledku - teoreticky by zastupitelstvo obce svými usneseními mohlo stanovit v podstatě všechna veřejná prostranství, která jsou předmětem zpoplatnění. Zákon o místních poplatcích v poslední větě ustanovení § 14 odst. 2 stanoví u místního poplatku za užívání veřejného prostranství výslovný požadavek na určení míst, která v obci podléhají tomuto poplatku. Ostatně i Ústavní soud v jiném nálezu klade důraz na nutnost "provést přesnou specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením místa nebo jinak blíže charakterizovat jejich umístění v obci, aby byla vyloučena jejich záměna a současně aby nebyla narušena právní jistota občanů."4) Zjistí-li zastupitelstvo obce, že jsou dány určité pochybnosti o některých zpoplatňovaných veřejných prostranstvích, nic mu nebrání, aby novelizovalo předmětnou obecně závaznou vyhlášku tak, aby v budoucnu došlo k minimalizaci možných sporů. Dodatečné "doupravování" právního předpisu obce usnesením, byť nejvyššího samosprávného orgánu obce, považuji za rozpor nejen se zákonem, ale i s čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, kdy daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.
Dohody s obcí
Zákon o místních poplatcích též umožňuje, aby u místního poplatku ze vstupného, místního poplatku z ubytovací kapacity a místního poplatku za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, byly tyto místní poplatky stanoveny paušální částkou po dohodě obce s poplatníkem.5) Některé obce však např. u místního poplatku ze vstupného vůbec nestanoví u konkrétní akce sazbu místního poplatku procentuálním způsobem, a stanovení výše místního poplatku je tak vázáno pouze na dohodu obce s poplatníkem. Domnívám se, že tento postup není správný, neboť nedává poplatníkovi možnost "zvolit si" alternativně buď pevně stanovenou sazbu místního poplatku uvedenou v obecně závazné vyhlášce (sazba místního poplatku ze vstupného může činit až 20 % z úhrnné částky vybraného vstupného), nebo přistoupit na dohodu "nabízenou" obcí.
Tyto dohody mají podle mého názoru povahu tzv. veřejnoprávních smluv subordinační povahy.6) Podstatou této veřejnoprávní smlouvy je smluvní vztah mezi orgánem veřejné správy (v našem případě orgánem územní samosprávy) a subjektem odlišným od orgánu veřejné správy (tj. fyzickou a právnickou osobou, která je v postavení poplatníka místního poplatku). Veřejnoprávní povaha této dohody vyplývá z jejího předmětu, kterým je "dohodnutí" povinné platby v podobě místního poplatku do rozpočtu veřejnoprávní korporace. Ve smyslu ustanovení § 8 zákona o obcích spadá uzavření dohody do samostatné působnosti obce. Schvalujícím orgánem dohody je zřejmě zastupitelstvo obce, neboť stanovování druhu a výše místních poplatků je podle zákona obecně v jeho pravomoci. I když zákon o místních poplatcích výslovně nestanoví formu této dohody, lze jen doporučit, aby tato dohoda byla uzavřena písemně.7) Ohledně obsahu dohody není kromě stanovení místního poplatku paušální částkou dále upraven její další možný obsah. Jsou-li obsahem dohody i jiné skutečnosti, musí být tyto v souladu se zákonem o místních poplatcích a též obecně závazná vyhláška o místních poplatcích. Obec po uzavření smlouvy vystupuje v mocensky nadřazeném postavení vůči poplatníkovi (zatímco při uzavírání dohody tyto subjekty vystupují v podstatě v rovném postavení) s oprávněním vynutit na druhém subjektu plnění (tj. dohodnutý místní poplatek).8) S ohledem na skutečnost, že pro řízení ve věcech místních poplatků se postupuje podle zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (pokud zákon o místních poplatcích nestanoví jinak), které vykonává obecní úřad v přenesené působnosti, je nezbytné, aby ustanovení dohody nebyla v rozporu i s tímto zákonem, včetně základních zásad poplatkového řízení.9)
Poznámky:
1) Jirásková, Z., Šneberková, A.: Vzorová obecně závazná vyhláška o místních poplatcích s komentářem, E. I. A. - Ekonomická a informační agentura, Hradec Králové 1997, str. 17.
2) Nález pléna Ústavního soudu ze dne 20. listopadu 2001, sp. zn. Pl. ÚS 20/01.
3) Obdobný názor na nemožnost takovéto formulace v obecně závazné vyhlášce zastávají in: Jirásková, Z., Šneberková, A.: Vzorová obecně závazná vyhláška o místních poplatcích s komentářem, E. I. A. - Ekonomická a informační agentura, Hradec Králové 1997, str. 29.
4) Nález pléna Ústavního soudu ze dne 25. října 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95.
5) Ustanovení § 6 odst. 3, § 7 odst. 4 a § 10 odst. 3 zákona ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
6) K pojmu a členění veřejnoprávních smluv blíže např. in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 1998, str. 103 a násl.
7) Na rozdíl od veřejnoprávních smluv uvedených v § 63 a násl. zákona o obcích, které mají povahu tzv. koordinačních smluv, kde je podle § 66c odst. 1 výslovně stanovena toliko písemná forma.
8) Vedoucí brněnské katedry správního práva doc. Průcha, který používá pro veřejnoprávní smlouvy pojem "dohody správně právního charakteru", zdůrazňuje, že tyto dohody "...jsou vždy uzavírány "ve prospěch" jednoho ze subjektů, a to vždy subjektu veřejné správy, ..."; in Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Masarykova univerzita, Brno 1999, str. 218.
9) Ustanovení § 2 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.
právník
Ilustrační foto Aleš Adámek
Účelem stanovení oznamovací povinnosti u místního poplatku ze psů je především vyhledání poplatníků daného místního poplatku pro vyměření, vybrání, vymáhání nebo kontrolování poplatku ve stanovené výši a době.
