Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (VVURÚ), pokud je nutné jej při tvorbě územního plánu (ÚP) obce zpracovat, představuje významnou součást územně plánovacího postupu. Jak vyplývá z dosavadní rozhodovací činnosti soudů, chybějící, nesprávně provedené či neodůvodněně nerespektované...
Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (VVURÚ), pokud je nutné jej při tvorbě územního plánu (ÚP) obce zpracovat, představuje významnou součást územně plánovacího postupu. Jak vyplývá z dosavadní rozhodovací činnosti soudů, chybějící, nesprávně provedené či neodůvodněně nerespektované vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí (tzv. SEA), jenž je součástí vyhodnocení vlivů na udržitelnost rozvoje území, je poměrně častým důvodem, proč územní plány jakožto základní územně plánovací koncepce na úrovni obcí neobstojí v případném soudním přezkumu; jeho výsledkem pak může být i zrušení územního plánu jako celku. Z tohoto důvodu je nutné, aby této problematice byla v rámci územního plánování věnována ze strany odpovědných subjektů (zejména pořizovatele ÚP) odpovídající pozornost.
VVURÚ - ÚČEL A CHARAKTERISTIKA
Podle aktuální právní úpravy spočívá »udržitelný rozvoj území« ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Účelem VVURÚ je pak vlivy konkrétního dokumentu (koncepce) na udržitelný rozvoj území posoudit. Vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území je přitom stěžejním cílem územního plánování, jehož by mělo být dosaženo soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území za účelem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území.
Udržitelný rozvoj území tedy stojí na třech pilířích - environmentálním, hospodářském (ekonomickém) a sociálním, jejichž vztah by měl být vyvážený. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území proto musí obsahovat rovněž vyhodnocení vlivů na hospodářské a sociální podmínky v území. I přes požadavek na vyváženost uvedených tří pilířů udržitelného rozvoje území se nicméně právní úprava podrobně zaměřuje pouze na pilíř environmentální, tj. vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ostatní pilíře jsou z tohoto pohledu bohužel opomíjeny.
ZÁKLADY PRÁVNÍ ÚPRAVY
Při vyhodnocování vlivů na životní prostředí (environmentální pilíř) v rámci VVURÚ, které se (vždy) provádí též u politiky územního rozvoje a zásad územního rozvoje, je nutno vycházet z náležitostí stanovených v příloze ke stavebnímu zákonu (zákon č. 183/2006 Sb.), která vymezuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů ÚP na životní prostředí pro účely posuzování koncepcí na životní prostředí, a jednak je nutno naplnit požadavek na vyhodnocení, resp. posouzení vlivů na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast (jde o tzv. naturové posouzení). Ve vztahu k hospodářskému a sociálnímu pilíři stavební zákon žádné další podrobnější požadavky nestanoví, což platí i pro prováděcí vyhlášku č. 500/2006 Sb.; to v praxi ovšem významně ztěžuje naplnění požadavku na vyváženost a harmonii mezi všemi třemi pilíři. Důležité pravidlo, určující povahu zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ale obsahuje uvedená vyhláška ve své příloze č. 5, podle níž se při zpracování VVURÚ hodnotí vlivy, které lze rozumně předpokládat, a to v rozsahu, podrobnosti a míře konkrétnosti, jakou má pořizovaná územně plánovací dokumentace; vlivy se přitom stanoví odborným odhadem.
Přestože východiskem ke zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí je stavební zákon, je nutno pracovat též se související zákonnou právní úpravou, kterou představuje jednak zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (ZPV), jednak - ve vztahu k naturovému posouzení vlivů - zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (ZOPK).
Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí obsahuje »zvláštní ustanovení« (§ 10i) pro posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí, podle něhož se postupuje podle stavebního zákona. Zároveň se však aplikují konkrétně uvedená ustanovení ZPV [např. § 22 písm. e) - oprávnění orgánů kraje vydávat stanovisko k posouzení vlivů provádění ÚP na životní prostředí a jejich postavení jakožto dotčených orgánů při pořizování ÚP]. Další ustanovení (např. § 2 - rozsah posuzování, § 10a - předmět posuzování vlivů koncepce na životní prostředí) ZPV se použijí obdobně (tj. stejným způsobem) s tím, že zjišťovací řízení a veřejné projednání se postupem podle tohoto zákona neprovádí (tyto instituty jsou nahrazeny specifickým postupem podle stavebního zákona). Při pořizování územního plánu plní v tomto ohledu významnou úlohu příslušný orgán kraje, neboť stanoví podrobnější požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně návrhu zpracování možných variant řešení, a pokud vyhodnocení vlivů na životní prostředí neobsahuje zákonné náležitosti, je tento orgán oprávněn požadovat jeho dopracování.
Naturové vyhodnocení, které je svojí povahou specifickou částí vyhodnocení vlivů na životní prostředí, se v případě ÚP vždy provádí za situace, že tato koncepce může samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Tuto situaci musí vždy posoudit příslušný orgán ochrany přírody a svůj závěr vyjádřit ve svém odůvodněném stanovisku k návrhu koncepce; není-li v tomto stanovisku významný vliv vyloučen, koncepce musí být vždy předmětem posouzení. Pokud nelze vyloučit negativní vliv koncepce na území evropsky významných lokalit nebo ptačích oblastí, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit.
VVURÚ PŘI POŘÍZENÍ ÚZEMNÍHO PLÁNU A JEHO ZÁVAZNOST
Při pořízení územního plánu se vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracovává vždy pouze tehdy, jestliže krajský úřad jakožto dotčený orgán ve stanovisku uvede, že má být návrh ÚP posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, resp. pokud příslušný orgán ochrany přírody ve stanovisku nevyloučil významný vliv na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast. V případě územního plánu je tedy provedení komplexního VVURÚ závislé na jeho případných environmentálních dopadech. Dopady do hospodářského a sociálního pilíře nejsou při požadavku na provedení vyhodnocení vlivů na životní prostředí vůbec brány v potaz, což opět tvoří otazníky nad dodržením požadavku na vyváženost všech tří pilířů udržitelného rozvoje území. Územní plán ani VVURÚ nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Pokud by vyhodnocení vlivů na životní prostředí obsahovalo podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím, lze mít za to, že minimálně v této části by jej nebylo možné pro účely pořízení předmětných územně plánovacích dokumentů reflektovat.
Co se týká závaznosti vyhodnocení vlivů na životní prostředí při pořízení územního plánu, v případě jeho zpracování či jeho aktualizace závisí jeho provedení vždy na stanovisku příslušných dotčených orgánů (viz výše). Vyhodnocení vlivů na životní prostředí se zpracovává současně s návrhem ÚP, zpracované vyhodnocení je společně s návrhem podrobeno společnému jednání k uplatnění stanovisek dotčených orgánů a připomínek (sousedních obcí) a zveřejněno k uplatnění písemných připomínek ze strany veřejnosti. Návrh územního plánu s vyhodnocením vlivů na životní prostředí a uplatněnými stanovisky a připomínkami je pak zaslán příslušnému krajskému úřadu k vydání stanoviska k návrhu koncepce podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Z hlediska procesního je VVURÚ společně s upraveným a posouzeným návrhem ÚP dále předmětem řízení o tomto návrhu a je podrobeno veřejnému projednání.
Na rozdíl od návrhu územního plánu se vyhodnocení vlivů v průběhu procesu pořízení územního plánu nijak neupravuje či nedoplňuje, ale jak ve fázi postupu před řízením o návrhu územního plánu, tak po veřejném projednání v tomto řízení, obsahuje zákonná úprava pojistky k tomu, aby vlivy projednávání tohoto návrhu na jeho obsah mohly být zohledněny i z hlediska VVURÚ na životní prostředí. Proto, dojde-li pořizovatel územního plánu na základě výsledků projednání k závěru, že je nutné pořídit nový návrh ÚP, navrhne pokyny pro jeho zpracování, k nimž si vyžádá stanovisko příslušného krajského úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody, z nichž závazně vyplyne, zda a v jakém rozsahu má být tento návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, resp. zda má být provedeno naturové posouzení. Obdobně postupuje pořizovatel územního plánu ve fázi po veřejném projednání, dojde-li k podstatné úpravě návrhu ÚP.
Vyhodnocení vlivů na životní prostředí posuzuje pak příslušný krajský úřad. Výstupem tohoto posouzení je stanovisko k vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí, které není závazné; jde o odborný podklad pro vydání územního plánu. V tomto stanovisku může být vyjádřen nesouhlas s návrhem koncepce z hlediska možných negativních vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví, resp. může být navrženo jeho doplnění či dopracování, pokud neobsahuje náležitosti podle stavebního zákona.
Podle aktuální právní úpravy je možné územní plán vydat i bez tohoto stanoviska, není-li vydáno v zákonem stanovené lhůtě. Je-li stanovisko příslušného orgánu k návrhu ÚP vydáno, je závazné potud, že pořizovatel (resp. vydavatel ÚP) je povinen zohlednit požadavky a podmínky vyplývající z tohoto stanoviska ke koncepci. Pokud tyto požadavky a podmínky nezohlední a do koncepce nejsou zahrnuty nebo jsou zahrnuty pouze zčásti, je schvalující orgán povinen svůj postup řádně odůvodnit.
Výjimkou z faktické nezávaznosti VVURÚ, resp. navazujících stanovisek příslušných orgánů, je v konkrétních aspektech naturové posouzení. Obsahové náležitosti tohoto posouzení nejsou nikde stanoveny, mělo by však zahrnovat identifikaci dotčených lokalit (evropsky významných lokalit a ptačích oblastí) a jejich popis (rozloha, předmět ochrany), hodnocení úplnosti a dostatečnosti podkladů pro posouzení a samotné hodnocení vlivů ÚP na jednotlivá dotčená území, včetně vlivů kumulativních. Z naturového posouzení by mělo být zřejmé, jaké konkrétní lokality mohou být návrhem územního plánu negativně, resp. významně negativně ovlivněny. Výsledkem naturového posouzení by mělo být určení, zda jednotlivé úkoly či záměry obsažené v koncepci budou mít významný negativní vliv na evropsky významné lokality a ptačí oblasti, a zároveň, zda je případný negativní vliv v každém z případů vůbec určitelný. Pokud z naturového posouzení vyplyne, že návrh územního plánu má významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, je možné návrh ÚP schválit jen za splnění specifických podmínek zákona o ochraně přírody a krajiny.
SHRNUTÍ
Právní úprava klade na vyhodnocení vlivů na životní prostředí značné, byť nevyvážené nároky. Pokud má být při pořízení ÚP zpracováno, je nutno těmto nárokům dostát a v zájmu toho, aby schválená územně plánovací dokumentace, jež je výsledkem často velmi (organizačně i finančně) náročného veřejnoprávního postupu, obstála v případných soudních sporech, není radno tuto problematiku podceňovat.
Nutno dodat, že i přes nevyváženost právní úpravy VVURÚ v neprospěch ekonomického a sociálního pilíře lze mít za to, že v tomto směru se odpovědným subjektům (zejména pořizovatelům ÚP) nabízí značný manévrovací prostor při prosazování veřejných (nejen environmentálních) zájmů.
JUDr. PETR FIALA
advokát advokátní kancelář Fiala, Tejkal a partneři
Mgr. Ing. JÁN BAHÝL'
advokát spolupracuje s advokátní kanceláří Fiala, Tejkal a partneři
