V předchozím díle jsme se věnovali obecným aspektům a základům právní úpravy vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (VVURÚ) při pořízení územních plánů (ÚP). Na pořízení územně plánovací dokumentace se podílí a její konečnou podobu ovlivňuje množství subjektů, často s protichůdnými zájmy. V...
V předchozím díle jsme se věnovali obecným aspektům a základům právní úpravy vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (VVURÚ) při pořízení územních plánů (ÚP). Na pořízení územně plánovací dokumentace se podílí a její konečnou podobu ovlivňuje množství subjektů, často s protichůdnými zájmy. V této části proto bude pozornost zaměřena na některé vybrané subjekty a jejich podíl na odpovědnosti za případné nedostatky vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, které představuje (je-li jej v případě územního plánu nutno zpracovat) významnou a v případném soudním přezkumu velmi zohledňovanou součást územně plánovacího postupu.
ZPRACOVÁNÍ VVURÚ
Pomineme-li subjekty, které mají oprávnění podávat při pořízení územního plánu včetně vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, námitky a připomínky, ve vztahu k samotnému VVURÚ a jeho vlivu na výslednou podobu územního plánu má největší relevanci zmínit se o zpracovateli (zpracovatelích) VVURÚ, orgánech vydávajících stanovisko posouzení vlivů na životní prostředí (SEA) a úloze samotného pořizovatele ÚP (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností).
Zpracování vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, které je součástí odůvodnění ÚP, je svěřeno - minimálně v částech vyhodnocení vlivů na životní prostředí a naturového posouzení - k tomu oprávněným autorizovaným osobám. Zatímco zpracovatelem vyhodnocení vlivů na životní prostředí může být pouze (fyzická) osoba k tomu oprávněná podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (autorizaci uděluje a odnímá Ministerstvo životního prostředí po dohodě s Ministerstvem zdravotnictví), naturové posouzení může zpracovávat pouze (fyzická) osoba k tomu oprávněná podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (autorizaci uděluje a odnímá Ministerstvo životního prostředí).
Co se týká ostatních součástí VVURÚ, je otázkou, zda by je měla zpracovávat osoba (subjekt) splňující kvalifikační požadavky pro územně plánovací činnost, což může být jak úředník pořizovatele územního plánu či jiná fyzická osoba, typicky autorizovaný architekt. Jedná se totiž o součásti vhodné spíše ke zpracování jinak zaměřeným odborníkem, tj. sociologem či demografem, resp. ekonomem. Přestože samozřejmě nelze vyloučit, aby ke zpracování posouzení vlivů na životní prostředí (SEA) a k naturovému posouzení byla oprávněna jedna osoba, v praxi to běžné není; tím méně lze pak předpokládat, že jedna osoba by byla schopna zpracovat komplexní vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území.
Samotné vyhodnocení představuje zpravidla velmi rozsáhlý materiál, jenž musí - z hlediska rozsahu a obsahu - odpovídat příloze ke stavebnímu zákonu, souvisejícím zákonům (zejména zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí) a prováděcím právním předpisům. Je proto nutné si uvědomit, že se zpravidla jedná o výstup činnosti »týmu« sestávajícího z k tomu kvalifikovaných osob. Vzhledem k tomu, že pořizovatel územně plánovací dokumentace má VVURÚ podle platné právní úpravy »zajistit«, nelze odhlédnout - vedle v praxi běžného postupu, podle něhož je s konkrétním autorizovaným subjektem (subjekty) uzavřena smlouva o dílo podle obchodního zákoníku - ani od možnosti, že by ke zpracování tohoto materiálu došlo v rámci konkrétního úřadu (pořizovatele koncepce), event. v úzké spolupráci s jeho kvalifikovanými pracovníky; to by však s ohledem na personální možnosti úřadů přicházelo v úvahu jen při zpracování na krajské úrovni (tj. při zpracování zásad územního rozvoje) a výše.
VÝZNAM STANOVISKA SEA
Dalším klíčovým subjektem, který při pořízení územně plánovací dokumentace významným způsobem vystupuje ve vztahu k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, resp. přesněji, ve vztahu k posouzení vlivů na životní prostředí a naturovému posouzení, je orgán příslušný k vydání stanoviska SEA podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tj. v případě územních plánů příslušné orgány kraje. Přestože za stávající právní úpravy je možné územně plánovací dokumentaci schválit i bez tohoto stanoviska, je-li takové stanovisko vydáno, avšak je-li nezákonné, může tento nedostatek způsobit nezákonnost soudně přezkoumávané územně plánovací dokumentace jako celku. K tomu je nutno stručně poukázat na specifika naturového vyhodnocení (jakožto specifické části posouzení vlivů koncepce na životní prostředí), která vyplývají ze zákona o ochraně přírody a krajiny, a sice zejména pravidlo, že neexistuje-li alternativní řešení s menším negativním vlivem na chráněná území nebo bez něj, je možné návrh ÚP přijmout jen z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a jen tehdy, byla-li přijata tzv. kompenzační opatření k zajištění ochrany a celistvosti ohrožených území. Tato opatření musí být zahrnuta do výsledné podoby ÚP, bez nich jej není možné schválit. Kompenzační opatření uvede příslušný orgán ochrany přírody ve stanovisku podle stavebního zákona, které je pro pořizovatele, resp. vydavatele územně plánovací dokumentace (na rozdíl od stanoviska SEA) bez dalšího závazné. Na druhou stranu, pokud jsou ve stanovisku SEA uvedena kompenzační opatření, orgán ochrany přírody může dle platné právní úpravy stanovit pouze tato kompenzační opatření.
Můžeme si konečně položit otázku, jakou úlohu plní ve výše popsaném »procesu« pořizovatel územně plánovací dokumentace, který v konečném důsledku nese odpovědnost za její výslednou podobu; v té je pak předkládána příslušnému místnímu (obecnímu) zastupitelstvu ke schválení a vydání v samostatné působnosti. Není pochyb o tom, že pořizovatel územně plánovací dokumentace by měl ve vztahu ke zpracování VVURÚ a jeho následnému posouzení hrát hlavní organizační a koordinační roli. Při zpracování vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území bude záležet na tom, do jaké míry se pořizovatel koncepce do tohoto procesu zapojí, minimálně by však měl zajistit zpracovatelům potřebnou součinnost a event. koordinovat spolupráci mezi nimi (je-li VVURÚ zpracováváno různými subjekty).
Vydání stanoviska SEA nemůže pořizovatel územně plánovací dokumentace nijak zajistit, zde se musí spolehnout na orgán k tomu příslušný. Je nutno připomenout, že vydané stanovisko SEA je závazné potud, že pořizovatel (resp. vydavatel ÚP) je povinen zohlednit požadavky a podmínky vyplývající z tohoto stanoviska ke koncepci, event. řádně odůvodnit jejich nezohlednění. Jakým způsobem má ale pořizovatel postupovat, pokud zjistí, že je vydané stanovisko zjevně nezákonné? Obecnou povinností pořizovatele koncepce, jak ji zakotvuje stavební zákon, je i zajištění toho, aby schvalovaná koncepce nebyla v rozporu s požadavky zvláštních právních předpisů. Stavební zákon tedy jasně stanoví jakousi sdílenou odpovědnost pořizovatele za soulad navrhované koncepce se zvláštními právními předpisy. Na rozdíl od stanovisek dotčených orgánů, která jsou pro pořizovatele závazná (a kde by bylo řešení stejné situace složitější, resp. strukturovanější), stanovisko SEA je »pouze« odborným podkladem, které nemusí být - za podmínky řádného odůvodnění - respektováno.
Lze mít za to, že s ohledem na odpovědnost pořizovatele koncepce může (resp. musí) být nezákonnost stanoviska SEA jako taková (je-li ovšem rozpoznána, což klade zvýšené nároky na erudici a kvalifikaci pracovníků podílejících se na pořízení koncepce) důvodem pro nezohlednění požadavků a podmínek z tohoto stanoviska vyplývajících k pořizované koncepci. Pokud nastane taková situace, v rámci soudního přezkumu by podle našeho názoru nemělo docházet k rušení celé koncepce (či její části); bude ovšem záležet vždy na konkrétním odůvodnění pořizovatele k tomu, proč stanovisko SEA nerespektoval. Tomuto závěru svědčí i stávající právní úprava, podle níž není vydání stanoviska SEA (není-li vydáno včas, resp. v prodloužené lhůtě) pro vydání koncepce nezbytné.
ZÁVĚREM
Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se při pořízení územního plánu zpracovává, představuje objektivní odborný podklad, z něhož se při pořízení koncepce vychází. Byť jde »pouze« o jeden z odborných podkladů, které se při zpracování územního plánu uplatňují, a závěry zde uvedené nejsou pro pořizovatele koncepce závazné, je nutno jej s ohledem na dosavadní rozhodovací činnost soudů vnímat jako podklad důležitý. Je však na druhou stranu žádoucí vycházet z toho, že VVURÚ je vyhodnocením pouze rozumně předpokládaných vlivů, které se stanoví odborným odhadem; nejde tedy o »tvrdá«, neměnitelná data. Podobně, stanovisko SEA, vycházející z tohoto podkladu, resp. z jeho části vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně naturového vyhodnocení, má (na rozdíl od stanovisek tzv. dotčených orgánů, která jsou pro pořizovatele závazná bez dalšího) pouze povahu odborného podkladu, od něhož je možné se - za podmínky řádného odůvodnění - odchýlit. Konečná podoba koncepce přitom musí zohledňovat nejen environmentální pilíř, ale též hospodářský a sociální pilíř udržitelného rozvoje území, na něž pohříchu platná právní úprava fakticky rezignuje.
K významu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území lze uvést, že slouží především ke zjištění, jakým způsobem koncepce, resp. v ní navržené záměry, reflektují předpoklady a podmínky pro udržitelný rozvoj území. Zároveň se jedná o dokumentaci, která by měla poskytnout dostatečné množství informací tzv. dot-čeným orgánům k vydání stanoviska při pořízení územně plánovací dokumentace. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je rovněž materiálem, který by měl usměrňovat (politické) rozhodování ohledně začlenění či vyřazení jednotlivých záměrů či jejich variant do koncepce, a to na základě odborných argumentů.
JUDr. PETR FIALA
advokát, advokátní kancelář Fiala, Tejkal a partneři
Mgr. Ing. JÁN BAHÝL'
advokát, spolupracuje s advokátní kanceláří Fiala, Tejkal a partneři
