Vyjádření ministerstva PRO MÍSTNÍ ROZVOJ

Ministerstvo pro místní rozvoj však v předmětném ustanovení zmiňuje rozhodování o právech a povinnostech pouze ve vztahu k ustanovení § 1 odst. l správního řádu, které obecně upravuje rozsah působnosti správního řádu. Z tohoto pohledu lze považovat za rozhodování o právech a povinnostech i vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření ve smyslu § 3 odst. 5 správního řádu, při kterém lze přiměřeně použít ustanovení o základních pravidlech správního řízení. Příslušná úvodní část metodiky Ministerstva pro místní rozvoj byla takto v březnu t. r. zpřesněna a do přílohy pro potřeby okresních úřadů byl doplněn vzor opatření. Lze tedy říci, že současná metodika Ministerstva pro místní rozvoj, pokud jde o právní povahu souhlasu okresního úřadu s řádem pohřebiště, není v rozporu s doporučením pana Hanáka.

Jinak je tomu ovšem v případě právních forem řádů veřejných pohřebišť. Metodika Ministerstva pro místní rozvoj připouští, že řád pohřebiště může obec vydat buď obecně závaznou vyhláškou, nebo jiným opatřením vydaným v působnosti rady nebo zastupitelstva obce. Naproti tomu pan Hanák je toho názoru, že takováto, podle jeho názoru rozporná metodika odporuje základním principům a požadavkům na jednotný výkon státní správy. Dále uvádí, že právní forma obecně závazné vyhlášky obce není vhodná, neboť zakládá právní nerovnost provozovatelů pohřebišť (registrované církve a náboženské společnosti nemohou při vydávání řádů jimi provozovaných veřejných pohřebišť na rozdíl od obcí obecně závaznou vyhlášku použít) a zdůrazňuje (s odkazem na podrobnou argumentaci obsaženou v jiných článcích), že podle některých právních názorů platná právní úprava neumožňuje vydávat řády pohřebišť obecně závaznými vyhláškami.

Předmětem diskusí

Již v období před nabytím účinnosti zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, byla otázka právní formy vhodná pro vydání řádu veřejného pohřebiště předmětem řady diskuzí.

Jedním z nejčastějších argumentů proti vydání řádu pohřebiště obecně závaznou vyhláškou bývá odkaz na odůvodnění obsažení v části V. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 51/2001 Sb., podle něhož "v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění". Zákon č. 256/2001 Sb., ve znění zákona č. 479/2001 Sb. výslovné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky neobsahuje, ani právní formu řádu pohřebiště blíže nespecifikuje.

Požadavek "výslovného zákonného zmocnění" je však ve zmíněné části textu odůvodnění nálezu Ústavního soudu aplikován ve vztahu k dříve platnému zákonu o obcích (č. 367/1990 Sb.), v němž byla samostatná působnost obce vymezena jednak výčtem konkrétních funkcí (v § 14 odst. 1), jednak formulováním obecné působnosti ve vztahu k hospodářskému, sociálnímu a kulturnímu rozvoji, ochraně a tvorbě životního prostředí (§ 14 odst. 2). Ústavní soud z toho dovozoval, že výčet funkcí obsažený v § 14 odst. 1 je nutno z hlediska interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek považovat za výčet taxativní, zatímco funkce uvedené obecným, demonstrativním způsobem v § 14 odst. 2 je nutno vztáhnout pouze na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy (tzn., že takto obecně vyjádřená působnost obec neopravňuje k vydávání obecně závazných vyhlášek).

V pokračující části odůvodnění je uvedeno, že Ústavní soud je nucen reflektovat legislativní vývoj, k němuž došlo účinností zákona č. 128/2000 Sb., a dále je zde (pro věcně odlišný případ) poukazováno na nově zařazené zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek obsažené v § 10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb. Ve vztahu k problematice vydávání řádů pohřebišť by bylo možné analogicky poukázat na ustanovení § 10 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., v němž je výslovně stanoveno, že obce mohou vydávat obecně závazné vyhlášky upravující provoz zařízení obce sloužícího potřebám veřejnosti (což veřejná pohřebiště bezesporu jsou).

Poněkud odvážněji by bylo možné reflektovat legislativní vývoj i tak, že původní požadavek "výslovného zákonného zmocnění" byl formulován mj. ve snaze nalézt konkrétní zákonnou oporu pro vymezení obsahu samostatné působnosti obce v zákoně č. 367/1990 Sb., neboť tehdejší formulace samostatné působnosti obce prakticky nepředpokládá vymezení samostatné působnosti obce jinými samostatnými zákony. Konstrukce samostatné působnosti obce v zák. č. 128/2000 Sb. je však odlišná minimálně právě v tom, že takovéto vymezení samostatné působnosti obce zvláštními zákony výslovně připouští (viz § 35 odst. 1). Pak se přímo nabízí závěr, že způsob vyjádření samostatné působnosti obsažený ve formulaci původního ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. je přinejmenším rovnocenný s výslovnou úpravou zajištění provozu veřejného pohřebiště obcí v její samostatné působnosti (§ 16 odst. 1 zák. č. 256/2001 Sb.). Zbývá otázka, zda je opravdu nezbytné, aby jednotlivé zákony výslovně obsahovaly zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek, nebo zda postačí konkrétní vymezení dané činnosti jako samostatné působnosti obce (jde také o shodu nebo rozdíl v interpretacích ustnaovení § 10 písm. a) a § 35 odst. 1 zák. č. 128/2000 Sb., tzn. nakolik lze shodně chápat formulaci "ve věcech stanovených zvláštním zákonem" a "záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zvláštní zákon").

Právní nerovnost

Jinou otázkou je právní nerovnost provozovatelů veřejných pohřebišť (tedy obcí na jedné straně a registrovaných církví a náboženských společností na straně druhé). Z našeho hlediska je třeba konstatovat, že jde o problém spíše teoretický. Ačkoli to zákon umožňuje, prozatím nám není znám žádný případ, kdy registrovaná církev nebo náboženská společnost oznámila (podle § 16 odst. 2 zákona č. 256/2001 Sb., ve znění zákona č. 479/2001 Sb.) obci provozující bývalé konfesní pohřebiště, že nadále hodlá veřejné pohřebiště provozovat sama. Zda bude toto ustanovení zákona po dobu nejbližších 10 let naplněno, by se mělo ukázat do 30. června t. r. (kdy končí zákonná lhůta pro zmíněné oznámení). Obdobně nám není znám žádný záměr registrované církve nebo náboženské společnosti zřídit nové vlastní veřejné pohřebiště. Svou roli zřejmě hraje potřeba mnohdy značných dotací provozu veřejných pohřebišť (obvyklá i v zahraničí).

Platná právní úprava pohřebnictví ani zákon o obcích podle našeho názoru obecně nevylučují možnost, aby obecně závazná vyhláška obce, kterou se vydává řád pohřebiště jako obecně závazný právní předpis, platila na celém území obce, tedy i pro pohřebiště, jejichž provozovatelem není obec. Zejména to platí o úpravě těch vztahů, které nelze řešit občanskoprávním, smluvním způsobem (např. nájem hrobového místa, nebo vztahy provozovatele pohřebiště s ostatními subjekty provádějícími práce na pohřebišti). V souladu s ustanovením § 10 písm. a) a d) zákona o obcích by tak bylo možné řešit především místní záležitosti zabezpečení veřejného pořádku (tedy i chování návštěvníků pohřebiště), udržování čistoty, ochranu životního prostředí a veřejné zeleně (veřejné pohřebiště považujeme za veřejně přístupné místo).

Obdobné, i když dílčí řešení problematiky provozování pohřebiště provozovaného jinou osobou než obcí ostatně předpokládá i právní forma opatření, jímž lze vydat řád pohřebiště. V takovém případě by bylo zřejmě možné a vhodné, aby k opatření (povahy provozního řádu) obec upravila svou obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 10 zákona č. 128/2000 Sb. povinnosti návštěvníků veřejných pohřebišť (tedy i těch, které jsou provozovány registrovanými církvemi a náboženskými společnostmi).

Pokud by takové řešení (tedy vydání obecně závazné vyhlášky obce pro pohřebiště provozované církví nebo náboženskou společností) nebylo možné, tedy připustíme-li nerovné postavení obce a ostatních možných provozovatelů veřejných pohřebišť, není v praxi jasné, jaké negativní důsledky by při současném relativně podrobném vymezení působnosti a povinností provozovatelů veřejných pohřebišť (včetně obsahu řádů pohřebišť) a dozoru orgánů místní správy toto rozdílné postavení mohlo mít, a zda a nakolik by je mohlo ve svých důsledcích zvýhodňovat nebo naopak poškozovat. Tato otázka se stává hypotetickou tím spíše, že, jak je výše uvedeno, jde o provozování zařízení ekonomicky ztrátových a ekonomické soutěžní prostředí mezi obcemi, tedy snaha získat nájemce na úkor jiných provozovatelů pohřebišť zde prakticky neexistuje. Naopak obce provozující pohřebiště jsou v nezáviděníhodné roli toho, kdo se mnohdy marně snaží získat příspěvky na dotace od ostatních obcí, které nezajišťují provozování veřejných pohřebišť.

Není tedy příliš jasné, proč by např. obec neměla vyjít vstříc jinému subjektu, který by měl zájem o provozování veřejného pohřebiště a nedohodnout se s ním např. na úpravě v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku, popř. jak jinak by mohla těžit ze svého "zvýhodněného" postavení plynoucího z oprávnění k vydání řádu pohřebiště obecně závaznou vyhláškou.

Při komplexní úpravě podoby provozování pohřebiště a nájemních vztahů tak, jak předpokládá a doporučuje metodika Ministerstva pro místní rozvoj, považujeme obě řešení - tedy užití formy opatření i obecně závazné vyhlášky - za rovnocenné ve svých praktických účincích, což považujeme v současné době za rozhodující.

Právo na vlastní volbu

Nezavíráme oči před tím, že vydání řádu veřejného pohřebiště obecně závaznou vyhláškou, které je pro obce výhodné především z pohledu ucelenosti úpravy v jediném předpisu (není tedy třeba řešit veřejný pořádek na pohřebišti v jiné obecně závazné vyhlášce, což by bylo potřebné při užití právní formy opatření), je podle jiných právních názorů obecně napaditelné a upozorňujeme na tuto skutečnost v úvodním komentáři obsaženém v metodice Ministerstva pro místní rozvoj.

Na druhé straně není podle našeho názoru důvod k tomu, abychom užití obecně závazné vyhlášky obce prezentovali okresním úřadům jako řešení nepřípustné s tím, že pokud je obce uplatní, neměly by s ním okresní úřady podle § 18 odst. 3 vyslovit souhlas. Respektujeme zde právo obcí na vlastní volbu takových řešení, která nejsou v rozporu se zákonem a k takovému závěru nemáme - přes četné diskuze - dostatek právních ani věcných argumentů.

V tomto smyslu se na rozdíl od pana Hanáka nedomníváme, že by výkon státní správy měl být prováděn vždy jednotně, podle úvahy ústředního správního řádu, a také, že by taková jednotnost bez dostatečně průkazných argumentů byla obecně vynutitelná.

Tím však nechceme současně vybídnout k nějakému "honu" na urychlené hledání cest k zákazu užívání obecně závazných vyhlášek pro vydávání řádů veřejných pohřebišť. Taková iniciativa by byla v současné době především ve vztahu k obcím značně necitlivá, dali bychom přednost spíše koncepčně ucelenější posuzování a neuspěchanému řešení problematiky obecně závazných vyhlášek obcí v této oblasti v celkovém kontextu právní úpravy.

Nedostatky úpravy

Souhlasíme s panem Hanákem a s dalšími publikujícími autory poukazujícími na některé nedostatky platné právní úpravy pohřebnictví a na potřeby její novelizace, zejména v ustanoveních pojednávajících o provozování veřejných pohřebišť.

V této oblasti se totiž promítá snaha o zavedení dosud nepříliš často aplikovaných a také zřejmě nedostatečně teoreticky vyjasněných veřejnoprávních principů, ve snaze zajistit co největší ochranu zájmů nájemců - uživatelů hrobových míst. Tím je např. poznamenáno i vymezení úlohy a postavení okresních úřadů vykonávajících státní správu a dohled na provozovateli pohřebišť (často konstatovaná kolize se způsobem dozoru nad výkonem samostatné působnosti).

Jsme však toho názoru, že je třeba ponechat prostor k tomu, aby bylo možné jednoznačněji ověřit, které prvky nebo principy se v zákoně osvědčily a které nikoli a také k tomu, aby bylo možné s určitým časovým odstupem, a tudíž i nadhledem ve spolupráci se zainteresovanými subjekty a odbornou veřejností nalézt vhodná nová řešení.

Proto rozhodně neignorujeme ani neodsuzujeme, ale naopak vítáme diskuzní a publikační aktivity spojené s problematikou pohřebnictví, pokud mohou pozitivním způsobem posunout vývoj oboru. Byli bychom současně rádi, kdyby bylo možné v těchto diskuzích důsledněji spojovat teoretičtěji zaměřené právní rozbory se znalostmi nebo alespoň odhady možných praktických aspektů předmětné problematiky.

Josef Petrů,

ředitel odboru pro styk s veřejností

Ministerstvo pro místní rozvoj