Jaké je postavení příspěvkových organizací obcí s ohledem na jejich roli při hospodaření s majetkem svého zřizovatele? V tomto článku a jeho pokračování v Moderní obci č. 5 se pokusím na tuto otázku odpovědět a zároveň upozornit na ta místa...
Jaké je postavení příspěvkových organizací obcí s ohledem na jejich roli při hospodaření s majetkem svého zřizovatele? V tomto článku a jeho pokračování v Moderní obci č. 5 se pokusím na tuto otázku odpovědět a zároveň upozornit na ta místa právní úpravy předmětných otázek, která vyvolávají určité aplikační problémy a nejasnosti.
POSTAVENÍ PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ
Právní úprava postavení příspěvkových organizací obcí je velmi kusá a snad až příliš strohá na to, aby dávala uspokojivé odpovědi na otázky, které veřejnoprávní praxe přináší.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen OZř): O příspěvkových organizacích se v něm dočteme jen na několika málo místech. V ustanovení § 35a odst. 1 se tak dovídáme, že obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce. Z § 84 odst. 2 písm. e) pak vyplývá, že o zřizování a rušení příspěvkových organizací včetně schvalování jejich zřizovacích listin rozhoduje zastupitelstvo obce v rámci jeho tzv. vyhrazené působnosti. Následně se pak v § 102 odst. 2 písm. b) uvádí, že zřizovatelskou funkci ve vztahu k příspěvkovým organizacím obce vykonává rada obce. Z ustanovení písm. m) naposledy citovaného odstavce ještě vyplývá, že rada obce může svěřit příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Odhlédneme-li od § 82 písm. c), který zakládá právo člena zastupitelstva obce požadovat po zaměstnanci příspěvkové organizace obce informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jeho funkce, zákon o obcích o příspěvkových organizacích více neříká. Alespoň ne výslovně.
Úprava postavení příspěvkových organizací je tak v zákoně o obcích ještě méně podrobná než úprava postavení příspěvkových organizací kraje, jak ji podává zákon o krajích. Ten "navíc" proti OZř ve svém § 59 odst. 1 písm. i) konstatuje, že rada kraje pravidelně jedenkrát ročně projednává zprávu o činnosti příspěvkových organizací a o plnění jejich úkolů, pro které byly zřízeny, v případě potřeby přijímá rada opatření k nápravě. A také výslovně uvádí, že radě kraje přísluší rozhodovat o jmenování a odvolání ředitelů příspěvkových organizací kraje včetně určování jejich platů a odměn.
Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů č. 250/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen RPÚR): Zkoumáme-li povahu příspěvkových organizací obcí musíme vedle zákona o obcích vycházet především ze zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Ten ve svém § 23 zakotvuje možnost zřizování příspěvkových organizací obcemi, přičemž předpokládá, že budou zřizovány zejména k hospodárnému využívání majetku obce a k zabezpečení veřejně prospěšných činností. Příspěvkovou organizaci obce § 23 odst. 1 písm. b) charakterizuje jako právnickou osobu, která zpravidla ve své činnosti nevytváří zisk, nicméně to není vyloučeno. V praxi jsou příspěvkové organizace zřizovány k plnění úkolů obce na úseku školství, kultury nebo sociálních služeb. Ale setkáváme se i s příspěvkovými organizacemi, které mají jako náplň své hlavní činnosti zajišťování správy majetku obce.
Charakter a postavení příspěvkových organizací spoluvytváří také ustanovení § 27, které upravuje jejich zřizování, změny a zrušení. Příspěvkové organizace jsou zřizovány pro takové činnosti v působnosti obce, které jsou zpravidla neziskové /jak lze usuzovat už z § 23 odst. 1 písm. b)/, jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. O samotném zřízení příspěvkové organizace vydává obec zřizovací listinu, jejíž náležitosti vyjmenovává § 27 odst. 2.
NĚKTERÉ NÁLEŽITOSTI ZŘIZOVACÍ LISTINY
Zaměřím se pouze na některé náležitosti zřizovací listiny, které osobně považuji za rozhodující pro formování vztahu příspěvkové organizace k majetku jejího zřizovatele.
Za stěžejní lze považovat především vymezení majetku ve vlastnictví obce, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití1) /§ 27 odst. 2 písm. e) RPÚR/. Zákon tak výslovně počítá s tím, že majetkem obce, který se dává příspěvkové organizaci do správy, budou pouze předměty vlastnického práva, tedy věci, byty a nebytové prostory. V praxi by tak zřizovací listina měla obsahovat soupis majetku ve vlastnictví zřizovatele, kdy jednotlivé předměty by měly být charakterizovány způsobem umožňujícím jejich jednoznačnou identifikaci. V případě nemovitostí (včetně bytů a nebytových prostor), které podléhají evidenci v katastru nemovitostí, to budou údaje podle § 5 odst. 1 zákona číslo 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. V případě nemovitých věcí, které se v katastru nemovitostí neevidují, lze doporučit postupovat analogicky se zmiňovanou normou (stavba nepodléhající evidenci bude charakterizována především označením pozemku, na kterém se nachází, a například bližším popisem způsobu jejího využití, zastavěné plochy apod.). U movitých věcí nepodléhajících zvláštní evidenci by bylo možné odkázat na zápis, ve kterém je vhodné věc identifikovat prostřednictvím například výrobního čísla, popisem, datem výroby, označením výrobce, respektive vhodnou kombinací těchto identifikačních znaků.
Pokud jde o volbu majetku, který bude té které příspěvkové organizaci do správy svěřen, měla by obec zvážit, do jaké míry se svěřením daných předmětů do správy příspěvkové organizaci naplní dispozice normy § 38 odst. 1 OZř, tzn. zda bude majetek obce využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími z její zákonem vymezené působnosti. Z hlediska obce jako vlastníka tak lze rozhodování o svěření určitého majetku do správy příspěvkové organizace uvažovat jako o specifickém způsobu naložení s tímto majetkem. Proto i v tomto případě musí obec dostát všem povinnostem, které jí stanovuje právní úprava pro hospodaření s majetkem obce.
DVA ROZDÍLNÉ NÁZORY
S vymezováním majetku zřizovatele předávaného do správy příspěvkové organizace úzce souvisí způsob, kterým se tak má dít v situaci, kdy již příspěvková organizace existuje. Jinými slovy, zda je možné svěřit příspěvkové organizaci určitý majetek do správy i jinak než prostřednictvím zřizovací listiny. V zásadě je možné dosavadní názory rozdělit do dvou skupin.
Zastánci prvního názorového proudu tvrdí, že vymezit majetek svěřovaný příspěvkové organizaci do správy je nutné vždy ve zřizovací listině. Vycházejí přitom především z ustanovení § 27 odst. 2 písm. e) RPÚR, podle kterého zřizovatel ve zřizovací listině vymezí majetek v jeho vlastnictví, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití. Dále se pak opírají o § 84 odst. 2 písm. e) OZř, kde se uvádí, že vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce je zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny. Společným výkladem citovaných ustanovení pak docházejí k závěru, že vymezení majetku svěřovaného příspěvkové organizaci do správy je možné pouze prostřednictvím zřizovací listiny (jejím vydáním nebo následnými změnami), o které musí rozhodnout zastupitelstvo obce. Dále se z daných závěrů dovozuje, že příspěvková organizace tak nemůže mít ve správě žádný jiný majetek, než který je uveden ve zřizovací listině, respektive v jejích dodatcích.
Druhá názorová skupina tvrdí, že vymezení majetku předávaného příspěvkové organizaci do správy prostřednictvím zřizovací listiny je vymezením pouze prvotním, slouží pro okamžik vzniku příspěvkové organizace. V průběhu existence příspěvkové organizace se rozsah majetku ve vlastnictví zřizovatele, který je ve správě organizace, průběžně mění v závislosti na tom, jak příspěvková organizace hospodaří.
Z naznačených předpokladů lze usoudit, že pokud se zřizovatel rozhodne rozšířit okruh majetku spravovaného příspěvkovou organizací, může tak učinit formou rozhodnutí rady obce, neboť daná pravomoc není zákonem o obcích výslovně některému orgánu obce svěřena. Jde o tzv. zbytkovou působnost podle § 102 odst. 3 OZř. Podle mého soudu správnost prezentovaného názoru také podporuje znění § 27 odst. 2 písm. f) RPÚR: "...vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel..." . Z toho lze dojít k poměrně jednoznačnému závěru, že okruh majetku, který má příspěvková organizace ve správě, je změnitelný bez rozhodnutí zastupitelstva obce, a tedy bez změny zřizovací listiny, a to vlastní činností příspěvkové organizace.
S naposledy řešeným problémem také souvisí otázka, zda mohou příspěvkové organizace jedné obce mezi sebou navzájem převádět správu k majetku. Lépe řečeno, zda mohou na základě vlastních projevů vůle změnit rozsah jimi spravovaných majetků jedna ve prospěch druhé. V tomto případě se omezím na konstatování, že zastánci prvního z názorových proudů s tím nesouhlasí, kdežto příznivci proudu druhého tuto možnost považují za samozřejmou.
Poznámka
1) Srovnej také Mockovčiaková, A.: Správa majetku obce příspěvkovou organizací. Náležitosti zřizovací listiny, 2005, ASPI.
Základní předpisy k tématu příspěvkové organizace a správa majetku obcí
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení);
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů;
zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole);
zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví;
vyhláška č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, které jsou územními samosprávnými celky, příspěvkovými organizacemi, státními fondy a organizačními složkami státu;
Všechny předpisy ve znění pozdějších předpisů.
Jan Janeček
právník,
Hradec Králové
