Problém, který se neustále opakuje v dotazech, v praxi i v legislativních úvahách, je možno obecně nazvat - problém vztahů mezi orgány obce, zejména mezi obecní radou a obecním zastupitelstvem. Zákon o obcích hovoří o obecním zastupitelstvu a obecní radě poměrně podrobně. Poněkud však opomíjí právě...
Problém, který se neustále opakuje v dotazech, v praxi i v legislativních úvahách, je možno obecně nazvat - problém vztahů mezi orgány obce, zejména mezi obecní radou a obecním zastupitelstvem.
Zákon o obcích hovoří o obecním zastupitelstvu a obecní radě poměrně podrobně. Poněkud však opomíjí právě oblast vztahů, když o každém pojednává víceméně samostatně a izolovaně.
Jen v jednotlivých ustanoveních můžeme občas nalézt odkaz na jiný orgán obce. Lze proto říci, že vzájemné vztahy orgánů obce v širším slova smyslu zákon o obcích neřeší. Praxe přitom tyto vztahy přináší.
Zatímco řešení některých konkrétních situací můžeme najít poměrně logickým výkladem zákona, některé situace se stávají patovými a obci nemá v podstatě kdo pomoci. Okresní úřady do těchto záležitostí raději nezasahují, výklady podávané ministerstvy či právníky nejsou v konečném důsledku závazné. Řešení např. kompetenčního sporu mezi dvěma orgány obce soudní cestou je zatím pouhou akademickou představou.
ZASTUPITELSTVO A RADA
Je to právě tento vztah obecního zastupitelstva a obecní rady, o kterém se nejvíce diskutuje. Spory se vedou zejména v následujících oblastech:
Může si obecní zastupitelstvo vyhradit rozhodování některých otázek, které mu nejsou svěřeny přímo zákonem o obcích?
Podle mého názoru plně postačí vyjít z logiky věci, Ústavy ČR a principů zastupitelské demokracie. Především - obcí je z hlediska realizace působnosti obce obecní zastupitelstvo. To má mít dominantní postavení, je nejvyšším orgánem obce, nad jeho rozhodováním stojí v podstatě jen místní referendum. Obecnímu zastupitelstvu svěřuje zákon o obcích pravomoci, které však nejsou a nemohou být v žádném případě vymezeny taxativně, tj. jejich výčet neznamená, že zastupitelstvo nemůže a nesmí rozhodovat o jiných záležitostech obce.
Jinými slovy - obecní zastupitelstvo si může vyhradit rozhodování o všech otázkách, které se týkají záležitostí obce v samostatné působnosti.
Smí si obecní zastupitelstvo vyhradit i záležitosti z působnosti obecní rady?
Někteří odborníci zastávají názor, že nikoli, jiní mají názor přesně opačný. Nebylo však jistě v úmyslu zákonodárce, aby oslabil vliv zastupitelstva, ačkoliv praxe to jako oslabení aplikuje. Který názor je správný? Zákon o obcích nám příliš nenapoví, a tak se musíme opřít o Ústavu. Nejvyšším orgánem obce je jednoznačně obecní zastupitelstvo. Obecní rada je orgán výkonný a laicky řečeno je vůči zastupitelstvu v podřízeném postavení. Bylo by absurdní, kdyby zastupitelé nemohli rozhodovat to, co mohou rozhodovat "jen" radní.
Vše uvedené tedy napovídá jasnému výkladu: Zastupitelstvo může rozhodovat o všem z oblasti samostatné působnosti, tedy i o tom, co je svěřeno jinému orgánu obce. Podmínka je jediná - musí si toto rozhodování výslovně vyhradit. A tak - usnese-li se zastupitelstvo většinou hlasů, že chce rozhodovat o pronájmech nebytových prostor, má na to právo.
Kladla bych jen důraz na vyhrazení předem, a to pro právní jistotu občanů a pro smysluplnost práce obecní rady samotné. V této souvislosti je nutno pro úplnost uvést dva případy, kdy záležitost spadající do kompetence obecní rady rozhodne zastupitelstvo bez ohledu na tyto právní výklady. Jedním z nich je pozastavení výkonu usnesení obecní rady starostou, který poté věc předloží nejbližšímu zasedání zastupitelstva k rozhodnutí, a to tehdy, má-li za to, že rozhodnutí obecní rady je nesprávné. Nemusí jít přímo o nezákonnost, ale např. o domnělé ekonomické pochybení apod.
Dále se v praxi objevuje, že obecní rada, není-li si jistá, zdali může věc rozhodnout, anebo má-li k tomu jiné důvody, sama přenechá rozhodnutí zastupitelstvu. Spory o to, zdali to smí či nesmí udělat, stírá praxe - není žalobce, není ani soudce, a rozhodnutí zastupitelstva často řeší potencionální nečinnost rady ve věci anebo patovou situaci, kdy existuje rovnost hlasů radních. Vycházíme-li pak z toho, že zastupitelstvo v podstatě může cokoli ze samostatné působnosti, musíme považovat tento postup za řešení v souladu se zákonem.
OPAČNÉ DELEGOVÁNÍ
Může zastupitelstvo delegovat svou pravomoc na obecní radu?
To je opačný případ. Vyjdeme-li z dikce zákona, pak se v § 36 a) odst. 3 uvádí: "Oprávnění rozhodovat o majetkoprávních úkonech obce uvedených v odstavcích 1 a 2 nemůže obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě", a dále v § 36 odst. 2 "V obcích, kde se volí obecní rada, může obecní zastupitelstvo podle místních podmínek svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření".
Čistě právním rozborem lze dojít k závěru, že až na uvedenou výjimku týkající se rozpočtových opatření by zastupitelstvo nemělo svěřovat obecní radě své pravomoci.
Přitom zákon sám je poněkud nelogický - jednu část přímo a výčtem úkonů svěřit radě zakazuje, druhou, opět taxativně, svěřit radě povoluje. Ostatní otázky neřeší vůbec. Podle mého názoru je možné přiklonit se spíše k závěru, že zastupitelstvo by svěřovat své pravomoci nemělo, pokud mu to zákon přímo nedovoluje, protože pro veřejnoprávní orgán neplatí obecně "co není zákonem zakázáno, je dovoleno", ale princip zcela opačný - dovoleno je to, co zákon připouští.
OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
Má-li obec vlastní obchodní společnost, kde je jediným společníkem, dříve či později narazí na problém, jakým způsobem vlastně zajišťovat chod této obchodní společnosti, kdo tvoří valnou hromadu, kdo má vykonávat funkci jednatele apod. Publikované názory jsou opět různé. Teoretické sjednocení těchto výkladů nelze patrně očekávat před tím, než tyto otázky jednoznačně upraví zákon (v připravované novele svěřuje zákon působnost valné hromady obecnímu zastupitelstvu).
V dnešní praxi je důležité, aby obcím nevznikaly škody pochybením či dokonce úmyslným chováním jednotlivců, kteří této mezery využijí ve svůj prospěch či prospěch jiných - připomínám již klasické "tunelování". Zákon o obcích svěřuje zásadní majetkoprávní úkony obce obecnímu zastupitelstvu. Lze tedy usuzovat, že dává-li ve vztahu k obchodním společnostem obecnímu zastupitelstvu do pravomoci rozhodovat o založení, zřízení nebo zániku právnických osob nebo zařízení, rozhodovat o účasti obce v obchodních společnostech a nadacích, peněžitých a nepeněžitých vkladech do obchodních společností, je zastupitelstvo v tomto smyslu orgánem prioritním, neboť ono je vlastně "obcí."
Bylo by proti smyslu zákona, aby zastupitelstvo schválilo založení, vložilo majetek a dál bylo "ze hry".
Podle mého názoru je nutno i po měsících polemik na toto téma na různých místech přijmout tyto závěry:
1. Je-li jediným společníkem obchodní společnosti obec, je valnou hromadou této společnosti obecní zastupitelstvo. To může dále delegovat určité pravomoci na obecní radu (i širší, než jí dává zákon o obcích), popř. na jednatele, kterým může být kdokoli, tedy ne nutně starosta.
2. Občané obce mají právo na všechny informace o obchodní společnosti obce, které nejsou utajeny na základě zvláštních právních předpisů.
JANA HAMPLOVÁ,
stálá spolupracovnice redakce
Má-li obec vlastní obchodní společnost, kde je jediným společníkem, dříve či později narazí na problém, jakým způsobem vlastně zajišťovat chod této obchodní společnosti.
