Zákaz podomního prodeje

Praxi podomního prodeje patrně není vhodné romantizovat si představami utvořenými četbou románů Oty Pavla. Podomní prodejci již dávno neprodávají jen ledničky a vysavače, nýbrž nabízejí nejrůznější finanční produkty, změny dodavatelů energií a další služby, přičemž je zřejmé, že neinformovaný...

Praxi podomního prodeje patrně není vhodné romantizovat si představami utvořenými četbou románů Oty Pavla. Podomní prodejci již dávno neprodávají jen ledničky a vysavače, nýbrž nabízejí nejrůznější finanční produkty, změny dodavatelů energií a další služby, přičemž je zřejmé, že neinformovaný spotřebitel (zejména senior či jiná osoba ve zranitelném postavení) se může, překvapen v bezpečí svého domova, snadno nechat zmást a uvázat se ke smlouvě, kterou by za jiných podmínek neuzavřel. V současné době lze proto zaznamenat silný trend obcí regulovat podomní prodej na svých územích vlastními právními předpisy.

Argumenty některých představitelů obcí o nedostatečné právní regulaci státem a o ponechání spotřebitelů napospas nekalým obchodním cestujícím nejsou zcela přiléhavé. Stát prostřednictvím zákonů tuto oblast ošetřuje právem soukromým (možnost odstoupení od takto uzavřených smluv dle občanského zákoníku) a rovněž právem veřejným, když svěřuje České obchodní inspekci a případně dalším správním orgánům dozor nad zákazem tzv. klamavých a agresivních praktik, který platí rovněž pro tento druh prodeje. Skutečností ovšem je, že dozorové orgány ne vždy umí zcela ideálně případná deliktní jednání podnikatelů (zde můžeme říci spíše podnikavců) vyšetřovat a stíhat.

Z výše popsaných důvodů lze proto jen uvítat, že živnostenský zákon již řadu let obsahuje ve svém § 18 odst. 3 nenápadnou větu, která umožňuje obcím zakázat »některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu«, a to »v obci nebo její části«.

POCHŮZKOVÝ PRODEJ V LIBERCI

V roce 2009 přijalo statutární město Liberec obecně závaznou vyhlášku, kterou se pokusilo v zájmu veřejného pořádku (§ 10 písm. a/ zákona o obcích) regulovat pochůzkový prodej na veřejných prostranstvích. Ačkoliv v daném případě šlo o prodej pochůzkový, závěry je nutné aplikovat i na prodej podomní, neboť na oba zmíněné způsoby prodeje mimo provozovnu dopadají stejná zákonná ustanovení. Dne 31. ledna 2012 Ústavní soud libereckou vyhlášku zrušil svým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/11 publikovaným pod č. 132/2012 Sb. Zásadním důvodem pro zrušení předmětné vyhlášky bylo nedodržení formy právního předpisu. Ústavní soud, zjednodušeně řečeno, upozornil obce na to, že jestliže živnostenský zákon ve svém § 18 umožňuje obcím, aby v přenesené působnosti řešily otázky prodeje mimo provozovnu nařízením obce, nemohou tak činit v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou opřenou o § 10 písm. a/ zákona o obcích.

Tomuto závěru nebylo co vytknout, přestože autoři tohoto článku již delší dobu zastávají názor o nesmyslnosti právní regulace problematiky trhů, prodejních stánků a jiných prodejů mimo provozovnu formou nařízení obce, při němž se politická reprezentace obce musí přinejmenším tvářit, že jedná jménem státu v tzv. přenesené působnosti. Materiálně však sleduje povětšinou zájem lokální, tedy zcela legitimně zájem vlastní obce a vlastních občanů. Jedná se proto spíše o problematiku samosprávy, jíž by lépe slušel háv obecně závazné vyhlášky obce. Nicméně v souladu s názorem Ústavního soudu nelze než poukázat na to, že »otázka vhodnosti té které formy regulace... zcela leží na uvážení zákonodárce« (bod 30 předmětného nálezu). Problematiku prodejů mimo provozovnu je tedy třeba řešit výhradně nařízením obce.

Ústavní soud však ve svém tehdejším rozhodnutí poukázal rovněž okrajově na skutečnost, že »uvedený zákaz (pozn. autorů: myšleno zákaz prodeje mimo provozovnu) nelze vyslovit obecně a plošně, vždy musí být konkretizován (kupř. co do druhu prodeje zboží nebo poskytování služeb)« (bod 22 předmětného nálezu). Tuto tezi pak rozvinul ještě v bodě 26, kde rozhodnutí hovoří o tom, že každý takový zákaz zasahuje do svobody podnikání, a proto nelze jít nad rámec živnostenského zákona, který dle Ústavního soudu umožňuje »zakázat prodej určitého zboží«, a zakázat nařízením obce »prodej veškerého zboží«. Na tomto místě nález patrně již vybočil ze správných kolejí, když si nepovšiml, že živnostenský zákon dovoluje obcím zakázat některé druhy prodeje zboží, a nikoliv prodej některého zboží. Jinými slovy, text zákona skutečně umožňuje zakázat nejen např. prodej parfémů pochůzkovým způsobem, ale pochůzkový prodej veškerého sortimentu zboží jako takový. Přestože text zákona není při výkladu práva vším (je »pouze« jeho východiskem), domníváme se, že tehdejší vyjádření soudců obsahující drobný, avšak významný posun textu živnostenského zákona bylo přímou příčinou následujícího sporu. Nelze přitom vyloučit, že se jednalo o pouhé přehlédnutí. Na obranu tehdejšího nálezu je totiž nezbytné uvést, že se v této části jednalo o názor vyslovený jaksi mimochodem (tzv. obiter dictum), neboť důvodem zrušení předmětné vyhlášky byla nepřípustná forma, nikoliv její obsah.

PODOMNÍ PRODEJ VE FRANTIŠKOVÝCH LÁZNÍCH

V roce 2013 přijalo město Františkovy Lázně nařízení obce na základě živnostenského zákona, jímž zakázalo pochůzkový a rovněž podomní prodej. Jak vidno, forma právního předpisu byla tentokrát dodržena. Přesto Krajský úřad Karlovarského kraje podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení tohoto právního předpisu. Vedle argumentu (dle názoru autorů argumentu méně podstatného), že obec nemůže zakazovat určité druhy prodeje mimo provozovnu podle § 18 odst. 3 živnostenského zákona, pokud nemá vydán dle § 18 odst. 1 téhož zákona tržní řád upravující ostatní »povolené« druhy prodeje mimo provozovnu, se krajský úřad poměrně logicky opíral o výše popsané závěry Ústavního soudu o nemožnosti plošného zákazu pochůzkového a podomního prodeje. Pravděpodobně se nechal rovněž svést okrajovým tvrzením Ústavního soudu, že nelze zakázat prodej veškerého zboží. V tomto případě však Ústavní soud nařízení obce nezrušil. Dle jeho závěru město Františkovy Lázně dnes reguluje pochůzkový a podomní prodej zcela v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Podívejme se nyní blíže na důvody tohoto nedávného rozhodnutí ze dne 20. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 57/13.

Veřejný ochránce práv (jeho pravomoci v době po rezignaci ochránce vykonával jeho zástupce) vstoupil do řízení u Ústavního soudu jako vedlejší účastník, přičemž polemizoval s předchozími náznaky soudu, že by nebylo možné podomní nebo pochůzkový prodej zakázat plošně. Zaujal naopak výkladovou pozici, že určité druhy prodeje (např. prodej pochůzkový, prodej podomní či oba současně) lze zakázat jako takové na celém území obce, neboť právo podnikat může být pak i nadále realizováno jinými druhy prodeje v provozovnách (kamenných obchodech) i mimo provozovnu (na tržištích, tržních místech, apod.). Tvrdil tedy, že i plošný zákaz podomního a pochůzkového prodeje může být proporcionálním (a proto únosným) zásahem do svobody podnikání odůvodněným ochranou spotřebitele v širším slova smyslu. Dále upozornil na nezbytnost důrazu na vhodné definování zakázaných druhů prodejů v nařízení obce, aby jejich širokým pojetím nedošlo fakticky k zakázání jakéhokoliv prodeje mimo provozovnu.

Ústavní soud odmítl výkladovou verzi krajského úřadu, že by nezbytnou podmínkou pro zákaz některých druhů prodeje bylo vymezení míst a stanovení podmínek pro ostatní druhy prodeje mimo provozovnu (tedy vydání klasického tržního řádu). Na rozdíl od předchozího (poněkud nejasného) nálezu lze z tohoto pozdějšího rozhodnutí (výslovně např. v bodě 24 nebo 27) vyčíst, že soud již pracuje správně s pojmy zákaz »některého druhu prodeje« namísto dříve naznačovaného zákazu prodeje jen některého zboží. Dle Ústavního soudu tak předmětné nařízení obstojí, neboť ani plošným zákazem pochůzkového a podomního prodeje zboží nebo poskytování služeb se nevyčerpávají druhy uvedené podnikatelské činnosti mimo provozovnu, když nadále zůstává možnost stánkového prodeje, který není nijak omezen. Soud si však ponechal otevřená zadní vrátka pro posuzování případných dalších obdobných nařízení, když poukázal na to, že například u obcí s roztroušeným obyvatelstvem na větším území by mohlo posuzování zákonnosti (ústavnosti) totožného podzákonného právního předpisu dopadnout jinak než v případě lázeňského města navštěvovaného za účelem léčení a odpočinku.

Na okraj lze zmínit, že Ústavní soud upozornil, že pochůzkovým prodejem není prodej ze stánku (ani přenosného), nýbrž výhradně prodej z ruky, tašky nebo jiného přenosného zařízení, s nímž se může volně pohybovat. V tomto ohledu tedy nesdílel obavu zástupce veřejného ochránce práv, že konkrétní definice pochůzkového prodeje obsažená v nařízení města Františkovy Lázně zahrnuje fakticky i ostatní druhy prodeje mimo provozovnu, a tím se tato část nařízení stává nezákonnou (protiústavní). Ústavní soud argumentoval samotným smyslem zákazové vyhlášky, která má postihnout toliko pochůzkový (a podomní) prodej. Namísto zrušení problematické definice soud apeloval na orgány aplikující právo, aby tuto definici vykládaly ústavně-konformním výkladem, tedy tak, že prodej z umístěného stánku zákaz nepokrývá. Vydání tohoto rozhodnutí Ústavního soudu lze chápat jako legitimizaci dosud poněkud sporné regulace podomního a pochůzkového prodeje ze strany obcí s výsledkem pro obce více než uspokojivým.

ZÁVĚR

Pokud obec nepovažuje celonárodní regulaci podomního prodeje za dostatečnou, má možnost jej omezit nebo zcela zakázat na svém území. Učinit tak však musí formou nařízení obce, které v přenesené působnosti vydává rada obce (§ 102 odst. 2 písm. d/ zákona o obcích). V obcích, kde rada není zřízena a její pravomoc vykonává starosta, musí toto nařízení vydat zastupitelstvo obce (§ 102 odst. 4 zákona o obcích). Neústavnosti plošného zákazu podomního prodeje se dle názoru autorů netřeba obávat s výjimkou případů obcí s velmi rozsáhlým územím a řídce roztroušeným obyvatelstvem, popřípadě v jiných situacích, kdy by vzhledem ke specifickým místním podmínkám bylo úplné vykázání obchodních cestujících z obce nevyváženým zásahem s ohledem na nemožnost realizovat svobodu podnikání jinými způsoby prodeje mimo provozovnu.

Závěrem je ovšem vhodné upozornit, že problém podomního prodeje jeho zákaz sám o sobě nevyřeší. Naopak přijetím předmětného nařízení nastává obci povinnost stíhat každé porušení přijatého nařízení podnikateli jako tzv. jiný správní delikt dle § 58 odst. 4 zákona o obcích. V praxi to znamená vyšší nároky na obecní policii, ale i Policii České republiky při odhalování a vyšetřování této deliktní činnosti, avšak zejména nové nároky na její projednávání obecním úřadem, což může být zejména u menších obcí problémem. Na tuto skutečnost autoři upozorňují záměrně, neboť se opakovaně setkali s nechutí obcí, které vydaly nařízení zakazující podomní prodej, řešit následná oznámení občanů o podezření na páchání tohoto správního deliktu, či dokonce s mylným přesvědčením obcí, že řešení těchto deliktů přísluší výhradně policii, orgánům činným v trestním řízení, či České obchodní inspekci.

Ing. Mgr. JANA HODEČKOVÁ

Mgr. DAVID SLOVÁČEK

Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Problém podomního prodeje jeho zákaz sám o sobě nevyřeší. Naopak přijetím předmětného nařízení nastává obci povinnost stíhat každé porušení přijatého nařízení podnikateli jako tzv. jiný správní delikt dle § 58 odst. 4 zákona o obcích. V praxi to znamená vyšší nároky na obecní policii, ale i Policii České republiky při odhalování a vyšetřování této deliktní činnosti, avšak zejména nové nároky na její projednávání obecním úřadem, což může být zejména u menších obcí problémem.

Pokud obec nepovažuje celonárodní regulaci podomního prodeje za dostatečnou, má možnost jej omezit nebo zcela zakázat na svém území. Učinit tak však musí formou nařízení obce, které v přenesené působnosti vydává rada obce (§ 102 odst. 2 písm. d/ zákona o obcích). V obcích, kde rada není zřízena a její pravomoc vykonává starosta, musí toto nařízení vydat zastupitelstvo obce (§ 102 odst. 4 zákona o obcích).