Zákon o krajích po prvních zkušenostech

V paragrafu 2 odst.1 zákona o krajích najdeme výčet čtyř hlavních orgánů kraje: "Kraj je spravován, v rozsahu stanoveném zákonem, zastupitelstvem kraje (dále jen "zastupitelstvo"). Dalšími orgány kraje jsou rada kraje (dále jen "rada"), hejtman kraje (dále jen "hejtman") a krajský úřad...."

Prioritním orgánem kraje je z hlediska hierarchie nejvýše postaveno zastupitelstvo kraje, kterému se přisuzuje právo a povinnost "spravovat kraj". Další orgány jsou zmiňovány tzv. v druhém běhu, jakoby existovaly "druhé v pořadí" co do významu. Takto zdůrazněná hierarchie se však rozchází s další stavbou zákona - citované orgány zde mají poměrně přesně vymezené pravomoci, což poněkud pozici zastupitelstva kraje jako nejvyššího orgánu mírně oslabuje. Je však důležité si uvědomit, že existují poměrně velké možnosti zásahů do pravomocí.

Připomeňme proto rozdělení pravomoci zastupitelstva ve vztahu zejména k radě kraje.

Kompetence zastupitelstva

Pravomoc zastupitelstva kraje je stanovena v § 35 zákona o krajích. Ten ve svém odst. 1 uvádí napřed obecné pravidlo, které směřuje pravomoc zastupitelstva téměř vždy pouze do oblasti samostatné působnosti (tedy samosprávy), a to takto:

"Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti zastupitelstvo rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon."

V odst. 2 uvádí konkrétní rozhodovací pravomoci zastupitelstva, z nichž uveďme ty nejvýznamnější:

Zastupitelstvu je mimo jiné vyhrazeno předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně v souladu se zákonem (zákonodárná iniciativa), předkládat návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, má-li za to, že jsou v rozporu se zákonem, vydávat obecně závazné vyhlášky kraje, koordinovat rozvoj územního obvodu, schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění, schvalovat územněplánovací dokumentaci pro území kraje a vyhlašovat její závazné části obecně závaznou vyhláškou kraje, stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje, rozhodovat o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci, schvalovat rozpočet kraje a schvalovat závěrečný účet kraje, zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje; k tomu schvalovat jejich zřizovací listiny, schvalovat zakladatelskou listinu, zakladatelskou smlouvu, společenskou smlouvu a stanovy obchodních společností, které kraj hodlá založit, a rozhodovat o účasti kraje v obchodních společnostech a v obecně prospěšných společnostech včetně stanovení výše vkladu a řada jiných.

Tím výčet pravomocí zastupitelstva nekončí. Ve stejném ustanovení pod písm. s) najdeme ještě obecnou pravomoc (zastupitelstvu je vyhrazeno "plnit další úkoly stanovené zákonem"), která vyjadřuje, že i zvláštní zákony mohou stanovit zastupitelstvu kraje další pravomoci, nejen tedy striktně a pouze zákon o krajích.

V § 36 zákona o krajích najdeme výčet majetkoprávních úkonů kraje, které přísluší zastupitelstvu. Uveďme opět nejvýznamnější: nabytí a převod nemovitých věcí, včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, poskytování věcných a peněžitých darů podle zvláštního zákona v hodnotě nad 100 000 Kč v jednotlivých případech, poskytování dotací z vlastních prostředků občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působícím na území kraje v oblasti mládeže, sportu a tělovýchovy, sociálních služeb, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a životního prostředí v hodnotě nad 200 000 Kč jedné organizaci v kalendářním roce, poskytování dotací obcím z rozpočtu kraje a kontrola jejich využití, vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 200 000 Kč, zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 200 000 Kč, uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru, půjčky, výpůjčky, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a ke smlouvě o sdružení, zastavení nemovitostí a další.

Velmi významná ustanovení obsahuje § 37, který říká: "Zastupitelstvo má právo vyhradit si další pravomoci v samostatné působnosti mimo pravomoci vyhrazené radě podle § 59 odst. 1", a souběžně s ním § 35 odst. 3: "Zastupitelstvo rozhoduje o zrušení usnesení rady, jsou-li mu předložena rozhodnutí podle § 62."

Ustanovení § 62 obsahuje významné oprávnění hejtmana kraje: "Hejtman pozastaví výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva."

Speciálním ustanovením je rovněž § 60: "Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady tak, že rada není usnášeníschopná a na nejbližším zasedání zastupitelstva nebude počet členů rady doplněn tak, aby usnášeníschopná byla, vykonává její působnost, až do zvolení potřebného počtu členů rady, zastupitelstvo. V těchto případech zastupitelstvo může svěřit hejtmanovi plnění některých úkolů rady."

Přehled pravomocí

Když shrneme všechna tato ustanovení do základního přehledu, můžeme vyjádřit pravomoc zastupitelstva takto:

Pravomoc vyhrazená zákonem: Jedná se o pravomoci, které zastupitelstvo nesmí přenést na žádný jiný orgán kraje.

Pravomoc dle zvláštních zákonů: Pokud zvláštní zákon určí další pravomoci, měl by rovněž určit, zda se jedná o pravomoc výhradní, nebo zda ji zastupitelstvo může svěřit jinému orgánu kraje.

Pravomoc, kterou si zastupitelstvo vyhradilo: Jedná se o "zbytkové" věci, které zákon nesvěřuje ani zastupitelstvu, ani radě. Zastupitelstvo tuto výhradu provést může a nemusí. Výhrada by měla být provedena předem. Naopak nesmí si vyhradit pravomoci, které patří dle zákona radě kraje.

Pravomoc rady pro zastupitelstvo "nedotknutelná": To, co zákon svěřuje radě kraje, si zastupitelstvo nesmí vyhradit. Nesmí tedy zasahovat ani do rozhodnutí rady v "zbytkové" pravomoci, když už bylo rozhodnuto.

Pravomoc rady, kterou na zastupitelstvo přenesl hejtman kraje: Jedná se o postup dle § 62. Jedná se o významné oprávnění hejtmana kraje, kterým může zcela změnit rozdělení pravomoci dle zákona v konkrétní věci. Zdá-li se mu rozhodnutí rady nesprávné, pozastaví jeho výkon a přenese pravomoc rozhodnout na zastupitelstvo kraje.

Pravomoc rady, kterou vykonává proto, že rada se není schopna usnášet pro nízký počet členů: Velmi specifická situace. V případě, že rada není usnášeníschopná, tj. má malý počet členů a nedojde k jejich volbě, stává se zastupitelstvo současně "radou", navíc může pravomoci rady přenést na hejtmana. Lze tedy říci, že zastupitelstvo teoreticky tím, že nechá poklesnout počet členů rady, ovládne všechny významné pravomoci kraje.

Kompetence rady

Základní pravomoci rady kraje obsahuje § 59 zákona o krajích. Uveďme opět ty nejvýznamnější: připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení, zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu, kontroluje hospodaření podle něj, provádí rozpočtová opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem, stanoví počet zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu, organizačních složek a objem prostředků na platy těchto zaměstnanců, ukládá krajskému úřadu úkoly v oblasti samostatné působnosti a kontroluje jejich plnění a další, v odst. 2 citovaného paragrafu jsou uvedeny majetkoprávní úkony spadající do pravomoci rady.

Velmi důležité je ustanovení o "zbytkové" pravomoci, které je obsaženo v § 59 odst. 3 zákona o krajích: "Rada rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo." Toto ustanovení zaručuje radě pravomoc v těch věcech, které zákon nesvěřuje ani jí, ani zastupitelstvu.

Odst. 4 téhož § 59 upravuje situaci odvolání rady takto: "Je-li odvolána rada jako celek, zůstává hejtman a zástupce hejtmana i nadále ve funkci."

Odvolá-li zastupitelstvo celou radu, neznamená to, že odvolává i hejtmana a jeho zástupce, i když jsou součástí rady kraje. Ti zůstávají ve funkci a plné své úkoly. Pokud chce zastupitelstvo odvolat radu včetně hejtmana a jeho zástupců, musí tak učinit výslovně. I na tuto situaci zákon o krajích pamatuje v druhé části odst. 4: "Je-li hejtman a zástupce hejtmana odvolán ze své funkce současně s ostatními členy rady, pověří zastupitelstvo výkonem funkcí hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana některého člena zastupitelstva a současně mu vymezí rozsah jeho oprávnění na dobu do zvolení nového hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana."

Což v praxi znamená, že tento pověřený člen zastupitelstva se sice nestane hejtmanem, ale plní dle pověření zastupitelstva jeho pravomoci - nikoliv však všechny, ale ty, které mu zastupitelstvo určí. Opět tedy dochází k zásadnímu přesunu pravomocí.

Hovoříme-li o pravomoci zastupitelstva a rady kraje, musíme též zmínit ustanovení § 4, které stanovuje postup v případě pochybností, zda jde v konkrétní věci o působnost samostatnou nebo přenesenou, a to ve prospěch působnosti samostatné, tedy ve prospěch samosprávy: "Pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o samostatnou či přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů."

Přehled pravomocí

Pravomoc daná zákonem výčtem: Jedná se o pravomoc vyhrazenou, kterou nemůže zastupitelstvo radě odebrat.

Pravomoc zůstatková: Jedná se o pravomoc, která není upravena zákonem taxativně. Spadá do pravomoci rady automaticky, pokud si z ní některé věci nevyhradilo předem zastupitelstvo.

Odebrání či přechod pravomoci rady ve prospěch zastupitelstva: Může učinit hejtman v případě, že se mu zdá rozhodnutí rady nesprávné: Nemusí jít o nezákonnost, ale nesprávnost v nejširším slova smyslu - tedy například o rozhodnutí neekonomické, neetické apod.

Přejde na zastupitelstvo poté, co rada není usnášeníschopná: Zde nepřechází jedna konkrétní věc, ale pravomoc rady jako celek. Zastupitelstvo si ji může ponechat, nebo má možnost něco svěřit hejtmanovi kraje.

JANA HAMPLOVÁ,

advokátka,

stálá spolupracovnice redakce