Vzhledem k tomu, že zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmu (dále jen zákon o střetu zájmu), který nabyl účinnosti 1. 1. 2007, mezi veřejné funkcionáře zařazuje i některé osoby působící v obecní samo-správě (což předtím nebylo), v seriálu několika článků se budeme zabývat především povinnostmi, které...
Vzhledem k tomu, že zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmu (dále jen zákon o střetu zájmu), který nabyl účinnosti 1. 1. 2007, mezi veřejné funkcionáře zařazuje i některé osoby působící v obecní samo-správě (což předtím nebylo), v seriálu několika článků se budeme zabývat především povinnostmi, které jim z uvedeného zákona vyplývají.
PODLE ZÁKONA O STŘETU ZÁJMŮ
Zákon o střetu zájmů, ve znění zákona č. 216/2008 Sb., upravuje povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit /§ 1 písm. a) zákona/.
Zákon tuto obecnou povinnost konkretizuje v § 3 odst. 1, ve kterém stanovuje, jak má veřejný funkcionář postupovat při střetu veřejného zájmu se zájmem osobním. Dojde-li k uvedenému střetu obou zájmů (veřejného a osobního), nesmí upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Toto pravidlo má spíše proklamativní význam, neboť zákon nestanovuje žádnou sankci za jeho porušení (v některých případech totiž může být velmi obtížné rozlišit veřejný a soukromý zájem, popřípadě hájení veřejného zájmu může mít zároveň "pozitivní" dopad na soukromý zájem veřejného funkcionáře). Zákon podává definici osobního zájmu, kterým rozumí takový zájem, jenž přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu /jak vyplývá z § 3 odst. 2 písm. a) zákona není zřejmě možné zužovat osobní zájem pouze na veřejného funkcionáře samotného, ale je třeba jej vztáhnout i na jiné osoby, v jejichž prospěch v souvislosti s výkonem své funkce veřejný funkcionář jedná/.
Na rozdíl od vymezení osobního (soukromého) zájmu zákon pro své účely nijak nedefinuje zájem veřejný, který by měl vždy veřejný funkcionář preferovat před zájmem soukromým.
V § 3 odst. 2 zákona jsou vyjmenovány situace, při kterých by veřejný funkcionář mohl ohrozit veřejný zájem. Konkrétně nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že využije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu (fyzickou nebo právnickou).
"Jiným prospěchem nebo výhodou" však nelze chápat takový prospěch nebo výhodu, které jsou spojeny s výkonem funkce veřejného funkcionáře a vyplývají z příslušného právního předpisu, například odměny členů zastupitelstva nebo platy úředníků obce (obecně jde o otázku posouzení oprávněnosti takovýchto "výhod"). V souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, je vedoucí úředník obce (jakožto veřejný funkcionář ve smyslu zákona o střetu zájmů) povinen hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, a v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných územním samosprávným celkem /viz § 16 odst. 1 písm. c), h) a i) zákona č. 312/2002 Sb./.
Veřejný funkcionář nesmí ohrozit veřejný zájem rovněž tím, že se bude odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s jeho osobními zájmy, zejména s jeho povoláním, zaměstnáním nebo podnikáním, anebo dá za úplatu nebo jinou výhodu ke komerčním reklamním účelům svolení k uvedení svého jména, popřípadě jmen a příjmení nebo svolení ke svému vyobrazení ve spojení s vykonávanou funkcí.
Společným znakem situací, při kterých by veřejný funkcionář mohl ohrozit veřejný zájem ve smyslu § 3 zákona, je skutečnost, že ani jedno z uvedených jednání veřejného funkcionáře již není podle zákona o střetu zájmů sankcionovatelné (pro veřejné funkcionáře jistě příjemnou změnu přinesla novela č. 216/2008 Sb., neboť před nabytím účinnosti této novely mohla pokuta za uvedená protiprávní jednání dosáhnout výše až půl milionu korun).
Zákon o střetu zájmů dále upravuje povinnost veřejných funkcionářů oznamovat skutečnosti, které umožňují veřejnou kontrolu jejich činností konaných vedle výkonu funkce veřejného funkcionáře, veřejnou kontrolu majetku nabytého za dobu výkonu funkce a dalších příjmů, darů nebo jiného prospěchu, získaných za dobu výkonu funkce, popřípadě finančních závazků, které veřejný funkcionář má (§ 7 až 12 + související problematika registru oznámení a vedení registru obsažená v § 13 a 14).
Zákon rovněž omezuje některé činnosti některých veřejných funkcionářů a stanovuje neslučitelnost výkonu funkce některého veřejného funkcionáře s jinými funkcemi (§ 4 až 6), a rovněž vymezuje odpovědnost veřejných funkcionářů za porušení povinností stanovených tímto zákonem včetně sankcí (zákon zná pouze pokuty za přestupky, nikoliv sankce nepeněžitého charakteru), které lze veřejnému funkcionáři za porušení těchto povinností uložit (§ 23 až 25).
Novela č. 216/2008 Sb. výrazně omezila původně pestrý vějíř pokut ukládaných za jednotlivá protiprávní jednání veřejných funkcionářů, popř. jiných fyzických osob. V zákoně po nabytí účinnosti novely existuje pouze jediná výše pokuty, která je společná pro všechny zákonem upravené skutkové podstaty přestupků (výše pokuty je omezena hranicí 50 tisíc Kč - viz § 24).
VEŘEJNÝ FUNKCIONÁŘ
Jedním z cílů nové komplexní právní úpravy střetu zájmů bylo rozšířit osobní působnost zákona, tj. rozšířit okruh veřejných funkcionářů, na které se zákon vztahuje. Tento záměr se v zákoně č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů podařilo naplnit více než měrou vrchovatou, neboť podle původního zákona o střetu zájmů č. 238/1992 Sb. byli veřejnými funkcionáři pouze poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele nebyl člen vlády. Zákon č. 159/2006 Sb. rozšířil okruh veřejných funkcionářů nejen o představitele dalších státních orgánů (popř. právnických osob vzniklých ze zákona), ale též o osoby činné v územní samosprávě. V této souvislosti je zajímavé poukázat na protisměrné tendence, které s sebou přinesla první (a zatím jediná) novela zákona č. 159/2006 Sb., tj. novela č. 216/2008 Sb.
Zatímco v případě některých veřejných funkcionářů ze sféry státních orgánů novela přistoupila zpravidla k jejich redukci (veřejnými funkcionáři již nejsou například soudci a státní zástupci), tak u osob působících v územní samosprávě je tomu naopak (mezi veřejné funkcionáře patří například i neuvolněný místostarosta obce). Dále se budeme zabývat pouze veřejnými funkcionáři, jejichž činnost je spjata s obcemi.
VEŘEJNÝ FUNKCIONÁŘ NA OBECNÍ ÚROVNI
Veřejným funkcionářem ve smyslu zákona číslo 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění zákona č. 216/2008 Sb., je z oblasti obecní samosprávy:
a) člen zastupitelstva obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města a městské části hlavního města Prahy (dále jen obec), který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, a člen zastupitelstva obce, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn [§ 2 odst. 1 písm. l) zákona],
b) starosta obce, místostarosta obce a členové rady obce, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni /§ 2 odst. 1 písm. m) zákona/,
c) člen statutárního orgánu, člen řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu příspěvkové organizace územního samosprávného celku /§ 2 odst. 2 písm. b) zákona/,
d) vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení (ve smyslu zákoníku práce) příspěvkové organizace územního samosprávného celku /§ 2 odst. 2 písm. c) zákona/,
e) vedoucí úředník územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo úřadu městské části hlavního města Prahy /§ 2 odst. 2 písm. e) zákona/.
Z uvedeného výčtu fyzických osob vyplývá, že na úrovni obecní samosprávy se rozlišují tři základní skupiny veřejných funkcionářů:
členové zastupitelstva obce jakožto osoby vykonávající veřejnou funkci (viz § 70 obecního zřízení), a to zásadně všichni dlouhodobě uvolnění a dále někteří neuvolnění (z členů zastupitelstva obce není veřejným funkcionářem pouze "běžný" neuvolněný člen zastupitelstva, tj. takový člen, který není starostou, místostarostou nebo radním),
fyzické osoby, které jsou buď členy statutárního, řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu příspěvkové organizace územního samosprávného celku, anebo jsou jejich vedoucími zaměstnanci, a to na 2. až 4. stupni řízení ve smyslu § 124 odst. 3 zákona číslo 262/2006 Sb., zákoník práce,
někteří zaměstnanci obce, konkrétně vedoucí úředníci včetně vedoucích úřadů územních samosprávných celků ve smyslu zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.
K uvedené kategorizaci veřejných funkcionářů z oblasti obecní samosprávy je však nutné dodat, že zatímco na členy zastupitelstva obce se povinnosti podle zákona o střetu zájmů vztahují vždy, tak v případě "ostatních" fyzických osob /tj. uvedených v odrážkách pod písmeny c) až e)/ je tomu jinak.
Osoby, které jsou buď členy statutárního, řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu příspěvkové organizace územního samosprávného celku anebo jsou jejich vedoucími zaměstnanci na 2. až 4. stupni řízení, a dále vedoucí úředníci územních samosprávných celků, mají povinnosti stanovené zákonem o střetu zájmů pouze a jen tehdy, pokud je zároveň naplněna alespoň jedna z následujících podmínek (viz § 2 odst. 3 zákona):
a) osoba nakládá s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce operace ve smyslu zákona o finanční kontrole (viz zákon č. 320/2001 Sb.), pokud hodnota finanční operace přesáhne 250 000 Kč,
b) osoba se bezprostředně podílí na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky (viz zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), nebo
c) osoba rozhoduje ve správním řízení (viz zejm. zákon č. 500/2004 Sb., správní řád), s výjimkou blokového řízení.
V § 2 odst. 3 písm. d) zákona je sice uvedena ještě další možná podmínka pro nezbytnost plnění povinností stanovených zákonem o střetu zájmů, tj. jde o případ, kdy se veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 2 podílí na vedení trestního stíhání, nicméně tato situace nenachází v poměrech obecní samosprávy svého uplatnění (trestní stíhání představuje postup orgánů činných v trestním řízení, který je upraven v trestním řádu, přičemž orgány činnými v trestním řízení se rozumějí soud, státní zástupce a policejní orgán).
JAN BŘEŇ
právník
