Oblíbeným nástrojem, který obce používají k financování svých projektů, jsou dotace. Dotační řízení je však spojeno s řadou povinností; za jejich nedodržení je vyměřován tzv. odvod za porušení rozpočtové kázně. V minulosti bylo možné poté, co byl odvod za porušení rozpočtové kázně obci či jinému...
Oblíbeným nástrojem, který obce používají k financování svých projektů, jsou dotace. Dotační řízení je však spojeno s řadou povinností; za jejich nedodržení je vyměřován tzv. odvod za porušení rozpočtové kázně.
V minulosti bylo možné poté, co byl odvod za porušení rozpočtové kázně obci či jinému příjemci dotace (i podnikateli) uložen, úspěšně požádat o jeho prominutí. Zásadní změna z letošního léta však podstatným způsobem tuto možnost zhoršila.
Jak vyplývá ze zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen rozpočtová pravidla), je to Generální finanční ředitelství, které je oprávněno vyměřený odvod (včetně souvisejícího penále) prominout. Tuto svoji pravomoc značně limitovalo vydáním dvojice interních pokynů popisujících důvody, pro které je možné vyměřený odvod prominout.
Dříve neurčité formulaci »důvody hodné zvláštního zřetele«, pro které bylo možné vyměřený odvod prominout, se nově dostalo natolik konkrétního vymezení, že pro některé příjemce dotací může být dosažení, byť jen částečného prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně, obtížné.
ROZPOČTOVÁ KÁZEŇ, JEJÍ PORUŠENÍ, SANKCE
Pojmem rozpočtová kázeň rozumíme nakládání s prostředky získanými ve formě dotace způsobem, který je v souladu s rozpočtovými pravidly a dalšími předpisy (např. zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem aj.).
Porušením rozpočtové kázně je třeba v této souvislosti rozumět zejména jednání popsaná v § 44 rozpočtových pravidel. Samotný pojem zahrnuje širokou škálu jednání a opomenutí fyzických i právnických osob, která jsou v rozporu s rozpočtovými pravidly a souvisejícími předpisy, a také nedodržení podmínek stanovených rozhodnutím o udělení dotace či smlouvou s jejím poskytovatelem. Dodržování rozpočtové kázně (tj. plnění všech podmínek, za kterých byla dotace udělena) kontrolují především poskytovatelé dotací a finanční úřady.
Sankce za porušení rozpočtové kázně přitom mohou pro příjemce dotací znamenat značnou finanční zátěž. Nejenže musí dotaci »vrátit« ve formě odvodu za porušení rozpočtové kázně, rozpočtová pravidla mu navíc ukládají povinnost uhradit penále. Penále je rozpočtovými pravidly stanoveno ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den následující po dni, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo, a to až do dne uskutečnění odvodu. Naštěstí pro »porušitele« stanoví rozpočtová pravidla horní limit pro vyměření penále; částka penále nemůže převýšit celkovou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně.
Z uvedeného vyplývá, že porušení rozpočtové kázně může být v konečném důsledku sankcionováno až dvojnásobkem objemu poskytnuté podpory. Sankce v takové výši ve většině případů negativně ovlivňuje celkovou finanční situaci obce a podstatně snižuje schopnost obce dostát řádně a včas svým (ostatním) závazkům.
JAK PŘEDCHÁZET ODVODU A PENÁLE
Uložení povinnosti odvodu a souvisejícího penále lze předcházet primárně správným nastavením interních procesů tak, aby při realizaci projektu, na nějž jsou čerpány dotační prostředky, byla obec schopna včas identifikovat hrozící porušení rozpočtové kázně a přijmout adekvátní nápravná opatření. V rámci probíhající kontroly porušení rozpočtové kázně pak obec disponuje důležitými oprávněními, která by měla v zájmu »minimalizace škod« důsledně využívat. Pakliže již jsou v důsledku kontroly odvod a související penále vyměřeny, připadá v úvahu využití řádného opravného prostředku v podobě odvolání, které pozdrží nabytí právní moci platebního výměru, což v praxi znamená »odložení splatnosti« odvodu (penále je však splatné ve lhůtě 30 dnů od doručení příslušného platebního výměru). Příjemci dotací také často využívají svého oprávnění požádat finanční úřad o posečkání s úhradou odvodu a souvisejícího penále, a to i zpětně k datu původní splatnosti odvodu.
LHŮTY PRO PODÁNÍ ŽÁDOSTÍ
Za ultimátní prostředek ochrany je třeba považovat právo příjemce dotace požádat podle § 44a odst. 10 rozpočtových pravidel z důvodu hodného zvláštního zřetele Generální finanční ředitelství o prominutí uloženého odvodu za porušení rozpočtové kázně a penále. Tato žádost musí být podána prostřednictvím finančního úřadu, který odvod a penále uložil, a to do jednoho roku od nabytí právní moci platebního výměru, kterým byly odvod a související sankce vyměřeny. Pro některé příjemce dotací je přitom obzvláště významné, že podle přechodných ustanovení k zákonu č. 465/2011 Sb., kterým byla do rozpočtových pravidel mj. zavedena tato jednoroční lhůta, lze o prominutí odvodu a penále pravomocně uložených před účinností novely rozpočtových pravidel (tj. do 30. 12. 2011) požádat pouze do jednoho roku od účinnosti této novely, tj. de facto výhradně do konce roku 2012. V případě rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně a souvisejícího penále pravomocně vyměřených před 30. 12. 2011 tak není možné například vyčkat s podáním žádosti o prominutí na rok 2013, kdy obec splní další podmínky, za kterých byla uložena dotace (a tím si fakticky zvýší šanci na prominutí odvodu). Řízení o takto podaných žádostech bude pro zmeškání lhůty zastaveno bez věcného projednání.
U včas podaných žádostí o prominutí je však nutné mít na paměti, že na prominutí odvodu a souvisejícího penále není podle stávající právní úpravy a rozhodovací praxe soudů právní nárok a proti případnému zamítavému rozhodnutí Generálního finančního ředitelství není opravného prostředku.
CO STANOVUJÍ POKYNY D-9 A D-11
Institut prominutí odvodů a souvisejícího penále významně ovlivnily pokyny Generálního finančního ředitelství k rozhodování ve věci žádosti o prominutí odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně, a to pokyn D-9 ze dne 28. 6. 2012, a posléze pokyn D-11 ze dne 1. 8. 2012; podle posledního z nich Generální finanční ředitelství nadále postupuje (dále jen »pokyn D-11«).
Pokyn D-11 v jistém ohledu doplňuje ustanovení § 44a odst. 10 rozpočtových pravidel a podrobněji stanoví, co se rozumí oněmi důvody hodnými zvláštního zřetele, pro které je možné pravomocně uložený odvod a penále prominout. Platí přitom, že zatímco dříve mohli příjemci dotací běžně dosáhnout promíjení odvodů a penále v plné výši, a to i na základě mnohdy nepříliš kvalitně zpracovaných žádostí, po 1. 8. 2012 již tak úspěšní nejsou. Pokyn D-11 především vypočítává případy, kdy je prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně zcela vyloučeno. Znepokojivou může být skutečnost, že do kategorie »neprominutelných« odvodů patří například i odvody vyměřené z důvodu porušení těch podmínek poskytnutí dotace, které poskytovatel označil ve smlouvě o poskytnutí dotace za méně závažné. Typicky se jedná o různé povinnosti notifikačního charakteru (například podání písemného vyjádření o stavu čerpání dotace). Dále nepřipadá v úvahu prominutí odvodu v situaci, kdy byly porušeny ty podmínky poskytnutí dotace, za jejichž porušení poskytovatel stanovil nižší odvod. Je tedy zřejmé, že i porušení těch dotačních podmínek, jejichž označení by svádělo k jejich přehlížení, může mít pro obec dramatické finanční konsekvence.
Jak již bylo uvedeno, pokyn D-11 specifikuje ty typové skutkové situace, v nichž Generální finanční ředitelství spatřuje důvody hodné zvláštního zřetele ve smyslu ustanovení § 44a odst. 10 rozpočtových pravidel. Pokyn vypočítává tzv. »výjimečné případy«, tj. situace nezaviněné příjemcem dotace, například živelné katastrofy, absence součinnosti ze strany poskytovatele dotace či situace zapříčiněné státem.
V těchto případech by mělo Generální finanční ředitelství po 1. 8. 2012 až na některé výjimky prominout celý uložený odvod za porušení rozpočtové kázně, a to včetně souvisejícího penále. Pokyn D-11 dále vymezuje, co se rozumí »ostatními důvody hodnými zvláštního zřetele«. Pro zde uvedené situace je do jisté míry společné, že porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace nemělo fatální důsledky a nevedlo ke zmaření účelu poskytnuté dotace.
Do této množiny patří například (i) porušení povinností v případě, že do doby podání žádosti o prominutí došlo k pozdnímu splnění této povinnosti a prodlení nemělo vliv na naplnění účelu poskytnuté dotace (například pozdní kolaudace stavby financované z dotačních prostředků), (ii) porušení povinností vyplývajících z předpisů o veřejných zakázkách (například neoprávněné rozdělení veřejné zakázky, porušení pravidel pro jednání hodnoticí komise atd.); některá porušení těchto předpisů nicméně jakémukoliv prominutí odvodu a penále podle pokynu brání - typicky neprovedení výběrového řízení, (iii) použití investičních prostředků na neinvestiční výdaje a naopak (za předpokladu zachování účelu poskytnuté dotace).
V těchto a dalších případech předpokládá pokyn určité snížení odvodu za porušení rozpočtové kázně, nikoliv však jeho úplné prominutí, jak tomu mohlo být v minulosti. V případě částečného prominutí odvodu však může zůstat zachována povinnost úhrady části penále, a to v rozsahu výhody ze zadržení z neprominuté částky odvodu.
Ač Generální finanční ředitelství (vedeno komunitární úpravou veřejné podpory) jistě přispělo ke zvýšení právní jistoty při promíjení odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně, nebude přesto v důsledku formulací užívaných v pokynu pro příjemce dotací vždy snadné podřadit svou konkrétní situaci, která zapříčinila porušení podmínek, určitým ustanovením pokynu. Podaná žádost o prominutí odvodu a penále přitom musí být kvalitně zpracována; skutečná situace dané obce a okolnosti využití dotačních prostředků musí být v žádosti vysvětleny tak, aby bylo zřejmé, že je naplněn konkrétní důvod hodný zvláštního zřetele pro úplné nebo částečné prominutí odvodu a sankce.
Nesprávné zhodnocení situace může mít nejen fatální finanční důsledky pro obec, jíž byly odvod a penále vyměřeny, ale rovněž nezanedbatelné osobní konsekvence pro představitele obce odpovědné za danou situaci.
SHRNUTÍ
Čerpání dotací, kontrola rozpočtové kázně a odvodů za její porušení není oblastí, v níž by bylo možné se orientovat bez dostatečných znalostí nejen rozpočtových pravidel, daňového řádu, ale i problematiky veřejných zakázek a dalších důležitých předpisů včetně pokynů finanční správy. Proto považujeme pro prevenci souvisejících rizik za významné nastavit ještě před zahájením čerpání dotace odpovídající vnitřní procesy umožňující jejich efektivní řízení a minimalizaci možných porušení podmínek.
Zahájí-li příslušné orgány kontrolu rozpočtové kázně, měl by každý příjemce dotace zvážit, zda pro účinnou ochranu svých práv disponuje dostatečnými odbornými znalostmi. Pakliže již byl odvod za porušení rozpočtové kázně pravomocně vyměřen, nezbývá než analyzovat konkrétní skutkovou situaci a pokusit se pečlivou a promyšlenou argumentací v žádosti přesvědčit Generální finanční ředitelství o tom, že jsou dány konkrétní důvody hodné zvláštního zřetele aprobované pokynem. Přestože je od srpna 2012 výchozí pozice pro příjemce dotací proti minulosti významně ztížena, neznamená to, že je vše ztraceno.
A ještě jedna poznámka na závěr: Smysl posečkání spočívá v tom, že obec není povinna do určité doby (většinou do doby, než Generální finanční ředitelství rozhodne o podané žádosti o prominutí odvodu a penále) vyměřený odvod a penále hradit. Je však třeba zdůraznit, že za dobu posečkání je třeba hradit úrok z posečkání (ve výši repo sazby stanovené Českou národní bankou zvýšené o sedm procentních bodů). Daňový řád umožňuje požádat správce daně o tzv. upuštění od předepsání úroku z posečkání (fakticky o jeho »prominutí«).
Důvody, pro které daňový řád tuto možnost připouští, spočívají podle zákonného textu v ekonomických či sociálních poměrech žadatele, jež by zakládaly tvrdost. I v tomto případě přitom Generální finanční ředitelství dne 8. 10. 2012 vydalo Metodický pokyn č. D-15/2012, jímž upravuje podmínky, za kterých bude možné úrok z posečkání nestanovit.
V obou výše uvedených případech - prominutí i posečkání - je patrná snaha Generálního finančního ředitelství stanovit zcela pregnantně mantinely pro vlastní správní uvážení. Ruku v ruce s vyjasněním podmínek však přichází i jejich zpřísnění. Proto i tyto hlediska je třeba brát v úvahu při zvažování nad budoucím financováním komunálních projektů.
MARTIN LACHMANN
advokát spolupracující s PwC Legal
PETRA NOVÁKOVÁ
členka Legislativní rady vlády, advokátka spolupracující s PwC Legal
