Dne 13. 8. 2009 vydal Nejvyšší správní soud rozsudek (č. j. 7 As 43/2009-52, www.nssoud.cz), který by měl zajímat nejen orgány státní památkové péče, ale také všechny další správní úřady, které jsou dotčenými orgány v řízeních podle stavebního zákona a hájí jednotlivé veřejné zájmy vydáváním...
Dne 13. 8. 2009 vydal Nejvyšší správní soud rozsudek (č. j. 7 As 43/2009-52, www.nssoud.cz), který by měl zajímat nejen orgány státní památkové péče, ale také všechny další správní úřady, které jsou dotčenými orgány v řízeních podle stavebního zákona a hájí jednotlivé veřejné zájmy vydáváním závazných stanovisek podle § 149 správního řádu a § 4 odst. 2 stavebního zákona. Zatímco pro památkáře je tento judikát zajímavý také samotnou podstatou případu, kterou soud řešil (přípustnost výměny dřevěných oken za plastová), pro všechny dotčené orgány vydávající závazná stanoviska je důležitá jeho obecná část vyjadřující se k procesní povaze těchto stanovisek obecně.
ZÁVAZNÉ STANOVISKO Z POHLEDU ÚŘADU
Podle § 149 odst. 1 nového správního řádu je závazné stanovisko »úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu«. Pro řízení vedená podle nového stavebního zákona je v jeho § 4 odst. 2 stanoveno, že »orgány územního plánování a stavební úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy...«, přičemž »dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak«.
Správní řád závazné stanovisko nekonstruuje jako samostatné správní rozhodnutí, ale naopak zdůrazňuje, že se o samostatné rozhodnutí nejedná. Nelze se tak proti němu samostatně odvolat a jeho obsah lze napadat v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu. Ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu pak počítá s mechanismem vyřešení odvolacích námitek směřujících proti závaznému stanovisku (odvolací stavební úřad vyžádá potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od dotčeného orgánu nadřízeného prvoinstančnímu dotčenému orgánu, který stanovisko vydal). Vedle toho však správní řád v § 149 odst. 5 a 6 počítá s možným samostatným přezkumem zákonnosti závazného stanoviska, který na podnět, či z vlastní iniciativy činí nadřízený dotčený orgán (například v případě památkářů krajský úřad jako nadřízený orgán státní památkové péče). Ani tento přezkum zákonnosti však nenasvědčuje povaze závazného stanoviska jako správního rozhodnutí, a to je tak nadále třeba chápat jako úkon podle části čtvrté správního řádu a nikoliv jako správní rozhodnutí podle § 67 správního řádu.
SPRÁVNÍ ROZHODNUTÍ Z POHLEDU SPRÁVNÍHO SOUDU
Již z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu (NSS) (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005, č. 1764/2009 Sb. NSS) je známo, že Nejvyšší správní soud posuzuje otázku, co je rozhodnutím správního orgánu, velmi široce. Nevychází totiž ze správního řádu (tehdy ještě starého správního řádu), ale z definice ve »vlastním« procesním předpisu, zákoně č. 150/2002 soudním řádu správním, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně z § 65 (ve vazbě na § 70 a § 75 odst. 2). Správním rozhodnutím (přesněji rozhodnutím správního orgánu), které je přezkoumatelné správními soudy, je každý akt veřejné správy, který se negativně projevil v právní sféře žalobce. Z tohoto důvodu se soud nakonec přiklonil k praxi přezkoumávat na základě samostatných žalob i závazná stanoviska. Tato praxe se týkala řízení vedených podle starého správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.).
V úvodu citovaný nejnovější judikát č. j. 7 As 43/2009-52 ale v nastoupeném trendu pokračuje. Uvádí, že přijaté závěry platí nadále, i pro řízení vedená podle nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Proto považuje závazné stanovisko podle § 149 správního řádu za »rozhodnutí« ve smyslu soudního řádu správního, které je samostatně u soudu napadnutelné a soudně přezkoumatelné.
Jak jsem již uvedl, jednalo se v daném případě o závazné stanovisko orgánu státní památkové péče. Tento závěr lze však pravděpodobně vztáhnout na všechna další závazná stanoviska jiných dotčených orgánů (ochrany přírody, ochrany veřejného zdraví apod.).
STŘET DVOJÍHO POHLEDU
Čtenář si nyní jistě klade otázku, jak jde dohromady právní úprava obsažená ve správním řádu, stavebním zákoně a řadě odvětvových právních předpisů s názorem Nejvyššího správního soudu na povahu závazného stanoviska jakožto rozhodnutí. Znamená to, že NSS tvrdí navzdory platné právní úpravě, že závazné stanovisko je samostatným rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, že v řízení o něm bude stanovován standardní okruh účastníků podle § 27 správního řádu, nebo že je proti němu přípustné samostatné odvolání podle § 81 správního řádu? Domnívám se, že nikoliv.
Je třeba si uvědomit, že jde o střetávání dvou úhlů pohledu na stejný objekt - závazné stanovisko. Na jedné straně stojí pohled správních úřadů vázaných správním řádem a dalšími správně právními předpisy, které musí závazné stanovisko chápat jako úkon, který není samostatným rozhodnutím, nevede se o něm zvláštní správní řízení se samostatným okruhem účastníků, nelze se proti němu účinně odvolat apod. Na straně druhé pak pohled správních soudů vázaných soudním řádem správním, který jim ukládá (podle výkladu NSS) posuzovat závazná stanoviska jako rozhodnutí a přezkoumávat je.
Tento dualismus může patrně v praxi úspěšně fungovat. Správní úřady budou nadále konat podle správního řádu a vnímat závazná stanoviska jako nesamostatné podklady do správních řízení (například pro stavební řízení), správní soudy však budou k žalobám tato závazná stanoviska samostatně přezkoumávat. Zajímavá bude pouze aplikace § 68 písm. a) soudního řádu správního ukládající žalobci vyčerpání řádných opravných prostředků před podáním správní žaloby. Osobně se domnívám, že vzhledem k tomu, že proti závaznému stanovisku se podle nového správního řádu není možné samostatně odvolat (odvolání by měla být patrně usnesením podle § 92 odst. 1 správního řádu zamítána jako nepřípustná), lze se žalobou obrátit na správní soud ihned po vydání závazného stanoviska dotčeným orgánem státní správy prvé instance. Vyčerpání řádných opravných prostředků tedy není třeba, neboť žádné takové prostředky podle správního řádu neexistují. Mám tedy zato, že i po vydání výše uvedeného soudního rozhodnutí budou orgány státní památkové péče při postupu podle § 14 odst. 1 až 3 zákona o státní památkové péči vydávat na základě žádosti oprávněných osob (vlastníka, správce, uživatele) závazná stanoviska, která nebudou samostatným rozhodnutím podle správního řádu. Památkáři (ani ostatní dotčené orgány) tak nejsou tímto judikátem nuceni vést jakási »malá« správní řízení se všemi formálními požadavky správního řádu.
DAVID SLOVÁČEK
Kancelář veřejného ochránce práv
Závazné stanovisko památkářů není samostatným rozhodnutím podle § 67 správního řádu.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
