Když jsme zjišťovali rizika procesů řízení v obcích, ukázalo se, že významnou hrozbou jsou pro obce časté změny legislativy, zejména mění-li se podmínky pro jejich činnost v samostatné i přenesené působnosti.
Analýzy organizačních řádů obcí (dále OŘ), které jsme uskutečnili na různých místech ČR, potvrdily, že obce obtížně udržují OŘ v souladu s opakovanou novelizací zákonů. Pro ilustraci: Obcí se týká asi 50 až 60 právních norem. Jejich změny jsou však tak četné, že aktualizaci OŘ obcí - od přípravy návrhu změny, přes odborné projednání až po konečné schválení radou obce - prakticky nelze zajistit ihned po nabytí účinnosti zákona.
DOPADY ZMĚN NA ORGANIZACI A ŘÍZENÍ
Dopady tohoto stavu jsou patrné. Soupisy zákonů uváděné v OŘ obcí jsou nekompletní a neaktuální. Například zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy nebyl uveden ve většině OŘ obcí ani letos. Přitom jde o základní dokument pro použití informačních systémů obcemi k výkonu veřejné správy s vazbou na organizace a řízení.
Změny zákonů vymezují i popisy pracovních činností pracovníků obcí, které by měly být se zákony trvale v souladu. Z našich analýz tvorby a zavádění těchto popisů je patrné časové zpožďování aplikace novel do procesů z důvodů časové, odborné a finanční náročnosti. Opakované novelizace znehodnocují úsilí obcí o vytvoření konsolidovaného, kvalitního a bezpečného systému řízení a legislativou vymezených povinných agend. Za těchto podmínek jsou pracovníci obcí vystaveni stresu a na změny zákonů mohou reagovat opožděně. Zejména jsou-li důvodem změn chyby, nekomplexnost nebo odtrženost zákona od podmínek praxe.
Složité právní normy a jejich redundance znesnadňují pochopení a jsou zdroji pochybení při aplikaci. Pro obce a zejména jejich management tato situace také znamená, že řízení, za které odpovídají, je většinou operativní a není čas na zavedení systémového procesního řízení. V takových pracovních podmínkách již nejsou rozhodující platná vymezení zákona, ale fakt, zda má obec v odborných útvarech kvalifikované pracovníky, kteří si našli čas na aktuální aplikaci novel do práce jimi vedeného útvaru a dali podnět managementu k úpravě OŘ a popisů pracovních činností. Tento stav se během roku v obcích stále opakuje. Pro odpovědný management je pak obtížné vytvořit systémové procesní řízení, které by bezprostředně reagovalo na novelizace zákonů, zajistilo všechny vazby a minimalizovalo rizika řízení v podmínkách neustálých změn, složitých vazeb a narůstající integrity.
Změny zákonů doléhají zejména na menší obce, které nakupují externí právní služby a současně mají omezené lidské a finanční zdroje. Naše analýzy procesů řízení ve veřejné správě ukázaly opožďování za novelizací i o několik let.
JAK ZAJISTIT STABILITU A ELIMINOVAT RIZIKA
V ČR rozšířené operativní řízení je v dlouhodobém horizontu a prostoru EU neakceptovatelné a nebezpečné. Podporuje například nezákonnou činnost nebo může vyvolat selhání řízení a agend v krizových situacích.
K řešení současného stavu může přispět zejména:
snížení počtu novelizací zákonů pro výkon veřejné správy,
zavedení moderní metody jakostní přípravy a schvalování zákonů za použití softwarových prostředků s cílem minimalizovat počet novel; tyto metody jsou známé a lze je bez větších finančních nákladů prakticky ihned aplikovat, neboť se používají v jiných zemích,
podpora systémového procesního řízení v obcích moderními softwarovými prostředky, jejichž použití umožní dynamické řízení v souladu se zákony, rychlé řešení aktuálních problémů, modernizaci kontrolní, metodické a monitorovací činnosti prováděné státními a krajskými orgány u nižších orgánů a její zlevnění. Softwarové prostředky, které podpoří princip samostatnosti obcí, zohlední jejich konkrétní podmínky a usnadní porovnat činnost obcí se zákony, nyní zkoušíme s dobrými výsledky. Nejde však o plošné zavedení jednotných procesů řízení, které se neosvědčilo ani v období centrálního řízení.
Vzhledem k rozsahu procesů řízení a agend, které obce zajišťují, nesmí jejich chod selhat nebo se odklánět od vymezení zákonů. Rizika musí management obcí znát a překonávat je. Proto je nutné do profesionálního řízení obcí investovat a neponechávat je svému osudu.
Milada Ptáčková
jednatelka ADA, s. r. o., atestačního střediska ISVS
Na co by se nemělo při přípravě zákonů zapomínat:
Dodržování platných zákonů je základním principem v demokratických společnostech EU: Nutnou podmínkou je kvalita a bezpečnost zákonů a jejich zaměření zejména na procesy a činnosti, se kterými se subjekty setkávají v denním životě.
Zákony jsou významnými zdroji informací: Musí proto splňovat principy dobré praxe, stanovené pro poskytování informací. Například obsah zákona by měl jednoznačně sledovat stanovené téma. Nemělo by docházet ke směšování různých témat. Počet vnitřních a vnějších vazeb zákona by neměl přesáhnou 120 vazeb. To je maximální hranice pro pochopení textu a aktivní použití člověkem s vysokoškolským vzděláním.
Terminologie: Neměla by mít v různých zákonech různý význam (zákaz použití homonym a synonym).
Zákony by měly být úsporně zaměřeny na obvyklé životní situace: Obsahují-li desítky paragrafů, jsou obtížně použitelné v praxi. Časté změny právních norem znesnadňuje pochopení a používání a významně zvyšují administrativní a finanční zátěž při aplikaci pro všechny subjekty společnosti včetně obcí.
(Uvedená doporučení vycházejí z konkrétních poznatků, které jsme získali při řešení některých projektů v zahraničí a v ČR při práci pro obce i společnosti - pozn. autorky.)
Zdroj: ADA, s. r. o., atestační středisko ISVS, Brno
