ZIMNÍ ÚDRŽBA POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ A ÚKLID SNĚHU Z CHODNÍKŮ

Základní právní úpravou v oblasti pozemních komunikací je (několikrát novelizovaný) zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích a prováděcí vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb.1) (taktéž několikrát měněná). Zmocnění k uložení povinnosti odklízet sníh z chodníku přilehlého k nemovitosti obce opírají o ustanovení věty druhé § 27 odst. 7 zákona, kde se praví: "Obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic."

Jaká jsou pravidla

Jde o zmocnění ke stanovení bližších pravidel pro odstraňování závad ve schůdnosti, nikoli ve sjízdnosti. Zákon v souladu s čl. 792) Ústavy ČR zmocňuje místní samosprávu k vydání prováděcího předpisu, který stanoví podrobnější pravidla pro zabezpečení schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic (přechody pro chodce). Nařízení obcí v této věci vydaná jsou na stejné úrovni jako vyhláška č. 108/1997 Sb., která stanovuje podrobnější pravidla pro odstraňování závad ve sjízdnosti. Není proto příliš vhodné, aby se nařízením obce řešilo též odstraňování závad ve sjízdnosti. Podzákonným předpisem, který upravuje odstraňování závad ve sjízdnosti, je výše zmiňovaná vyhláška, nemůže jím proto být znovu ještě nařízení obce. Jak však judikoval Ústavní soud ČR3), v případě do jisté míry obdobném, je možné, aby součástí obecně závazného právního předpisu byla i pravidla, která zavazují pouze určitý okruh osob. To je nepochybně případ plánů zimní údržby, které stanovují pravidla pro odstraňování závad ve sjízdnosti, ale mají význam pouze pro vlastníka či správce místní komunikace.

Avšak vzhledem k tomu (jak uvedu níže), že je naopak žádoucí, aby plán zimní údržby či jeho část stanovující pravidla pro odstraňování závad ve schůdnosti byl součástí nebo přílohou obecně závazného právního předpisu - nařízení obce, je nakonec existence plánu zimní údržby komunikací jakožto přílohy nařízení přijatelná. I přesto by nemělo být v nařízení tvrzeno, že upravuje odstraňování závad ve sjízdnosti, jelikož prováděcím předpisem k zákonu o pozemních komunikacích je ve věcech závad ve sjízdnosti (na rozdíl od závad ve schůdnosti) vyhláška č. 108/1997 Sb., nikoliv nařízení obce.

Zákon ve znění účinném do 31. prosince 2002 nepoužíval v druhé větě § 27 odst. 7 termínu nařízení, ale operoval s pojmem obecně závazná vyhláška. Nestanovil přitom, má-li být tato vyhláška vydána v působnosti samostatné či přenesené. Podivné to bylo o to víc, že na jiném místě (§ 23 odst. 4), kde také obce k normotvorbě zmocňuje, se o přenesené působnosti hovoří. Nicméně ve většině případů bylo správně odvozeno, že se jedná o působnost přenesenou a bylo tudíž vydáno nařízení, nikoliv obecně závazná vyhláška4). Rozlišení, zda-li v případě obecní úpravy zimní údržby jde o obecně závaznou vyhlášku či nařízení, považuji za důležité z toho důvodu, že je zcela zásadní rozdíl v oprávněních, která má obec (obecní zastupitelstvo, resp. rada) při výkonu své samostatné působnosti a těch v působnosti přenesené. Při ukládání povinností obecně závaznými vyhláškami je základním regulativem § 10 obecního zřízení5). Naopak v přenesené působnosti lze nařízením stanovit jen to, k čemu je obec výslovně zákonem zmocněna, a to pouze na základě zákona a v jeho mezích! Z věty: "...obec stanoví rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti..." nemohu ani při nejlepší snaze vyčíst oprávnění obce, která je mimochodem vlastníkem chodníků - místních komunikací, uložit někomu jinému povinnost chodníky uklízet.

Porovnání s dřívější úpravou

K tomuto závěru mě vede také porovnání s dřívější právní úpravou. Zákon číslo 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon) stanovoval jinou právní úpravu. Jeho § 9 odst. 2 věta druhá výslovně ukládal vlastníkům nemovitostí úklid sněhu z přilehlých chodníků: "Závady ve schůdnosti chodníků přilehlých k nemovitosti, která se nachází v zastavěném území a hraničí se silnicí nebo místní komunikací, jsou povinni bez průtahů odstraňovat vlastníci, správci nebo uživatelé nemovitosti, pokud tyto závady vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem."

Obdobně tak i vládní nařízení č. 1/1943 Sb., ze dne 31. prosince 1942, o čištění veřejných chodníků, stanovuje již v § 1, že čistit veřejné chodníky v uzavřené části obce jsou povinni vlastníci hraničících nemovitostí. Na místo vlastníka náleží povinnost čištění tomu, jemuž přísluší užívání celé budovy nebo celého nezastavěného pozemku.

V dnes platné právní úpravě však podobná pravidla stanovena nejsou. V § 27 odst. 7 je rozhodně nenalezneme. Tvrdit, že se stala nepsanou součástí práva, jakýmsi obyčejem, je v podmínkách právního řádu České republiky vyloučeno. Problémem, z nějž však nelze vinit zákonodárce, je občas i to, že někde se dosud pracuje právě se zákonem č. 135/1961 Sb., jakožto s platným a účinným předpisem, jenž skutečně nejen ukládá povinnost sníh z chodníků uklízet, ale i zmocňuje k vydání obecně závazného nařízení (§ 9 odst. 3 zákona č. 135/1961 Sb.), kterým se stanoví rozsah "uklízecích" povinností. V dnešním právním stavu, ale pro to opravdu žádná opora neexistuje. Nemůže jí být následující § 28 zákona, kde je sice uložena povinnost tomu, kdo znečistí komunikaci, resp. způsobí závadu ve sjízdnosti či schůdnosti, aby následky odstranil, ale jednak tahle ustanovení nejsou zmocněními k vydání podzákonného předpisu (nařízení obce) a uložení určitých povinností, jednak majitel s chodníkem sousedící nemovitosti obvykle nemá ve své moci (způsobí) to, že padá sníh či mrzne.

Prevenční povinnost

To, že se zákonodárce rozhodl řešit situaci odlišně od předchozího právního stavu, je zřejmé z ustanovení § 27 odst. 4 zákona, kde se říká: "Vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit; u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit." A opět ani zde není žádná formulka zmocňující obce k uložení povinnosti odklízet sníh. Toto ustanovení pouze zakládá objektivní, ne však absolutní, odpovědnost vlastníka nemovitosti za škodu, jejíž příčina spočívá v závadě ve schůdnosti tohoto chodníku. Přičemž se jedná o jinou situaci než je ta, na niž pamatuje § 28 zákona, jelikož ten nařizuje tomu, kdo způsobil závadu, aby ji odstranil. S odpovědností za škodu je však spjata prevenční povinnost. Občanský zákoník v § 415 vyhlašuje obecnou zásadu, že každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám. Zákon o pozemních komunikacích jako lex specialis upravuje jednak situaci, kdy někdo způsobí závadu ve schůdnosti či sjízdnosti komunikace (§ 28), jednak stanovuje odpovědnost vlastníka k chodníku přilehlé nemovitosti za škodu způsobenou závadou v jeho schůdnosti (§ 27 odst. 4.). Lze tedy záležitost uzavřít tak, že zákon neobsahuje žádné zmocnění, k uložení povinnosti uklízení chodníku, nic to však nemění na tom, že majitelé přilehlých nemovitostí mají z titulu objektivní odpovědnosti za škodu způsobenou stavem chodníku, prevenční povinnost úklid chodníku zajistit. Tato povinnost je ale občanskoprávní a není možno ji stanovit nařízením obce, protože pro to není žádná opora v zákoně.

Pokud ovšem obec v souladu s § 27 odst. 7 zákona nařízením stanovila rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací, jsou pravidla nařízením stanovená, tj. rozsah (např. šíře čištěné komunikace), způsob (např. druh posypového materiálu) a lhůty závazné pro všechny subjekty, které místní komunikace čistí. Podmínkou je, že rozsah, způsob a lhůty čištění jsou stanoveny buď vlastním nařízením obce anebo jsou jeho součástí - přílohou, na kterou nařízení odkazuje. Plán údržby, který vytvoří společnost Technické služby města XY, není a nemůže být obecně závazným právním předpisem. Existenci plánů údržby předpokládá vyhláška v ustanovení § 41 odst. 2: "Zimní údržba se provádí podle plánu zimní údržby..." Plán vydává vlastník či správce komunikace. V případě dálnic a silnic I. třídy je vlastníkem stát, silnic třídy II. a III. kraj, na jehož území se nacházejí, a vlastníkem místních komunikací je příslušná obec.

Stát ani kraje nemají důvod, aby plán zimní údržby byl obecně závazným předpisem. Kraje pro to žádné zmocnění nemají a stát by tak mohl sice učinit vládním nařízením nebo dokonce, v krajním případě, zákonem. Pro to však není žádný důvod, neboť plán zimní údržby zavazuje toho, kdo se o komunikace stará, a tím jsou příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic a krajské Správy a údržby silnic, které jsou zřizovány podle části čtvrté zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Jak je to v případě obcí

Jiná situace je v případě obcí, jelikož se zimní údržba místních komunikací dotýká i jiných subjektů - vlastníků nemovitostí, tak aby pravidla v plánu údržby komunikací byla závazná i pro ně (a jiné osoby jimi pověřené či smluvně vázané), musí jít o obecně závazný právní předpis - nařízení vydané na základě § 27 odst. 7. Opět však zdůrazňuji fakt, že není možno, aby takové nařízení zasahovalo do oblastí občanskoprávní odpovědnosti a nařizovalo komukoli před domem odstraňovat sníh či vůbec uklízet - ačkoli někdy by to asi bylo žádoucí.

Domnívám se, že tento stav je plně dostačující. Jelikož obecní právní předpisy, ať už obecně závazné vyhlášky či nařízení, jsou běžně zaměňovány s obecním zpravodajem 6), tak se nestane nic zlého, když bude občanům obce vhodným způsobem vysvětleno ve skutečném obecním zpravodaji nebo i v obecním právním předpise (což je nesprávné, ale v praxi je bohužel nutno dělat vůči teorii ústupky), že podle zákona majitel domu odpovídá za škodu způsobenou závadou ve schůdnosti chodníku.

Jiný možný postup

Kdyby výše naznačené řešení někomu nestačilo, navrhuji ještě jeden postup podle ustanovení § 10 písm. c), ve znění účinném do 31. prosince 2002. Jde o § 10 písm. d), které umožňuje ukládat povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně a k užívání zařízení obce sloužící potřebám veřejnosti. Nedomnívám se, že zákon o pozemních komunikacích je natolik komplexním předpisem, že by snad jeho existence bránila speciální úpravě stanovené obecně závaznou vyhláškou, která by uložila vlastníku pozemku přilehlého k chodníku povinnost starat se o úklid sněhu, ledu a vůbec čistotu chodníku. Povinnost starat se přitom neznamená, že vlastník sám se musí o chodník starat, ale jen tolik, že je povinen úklid a pořádek zajistit. Vzhledem k tomu, že s takto (zákonně) uloženou povinností bude korelovat prevenční povinnost občanskoprávní, nemělo by jít o nelegitimní zásah veřejné moci.

Zdůrazňuji, že zde hovořím o uložení povinnosti obecně závaznou vyhláškou, právním předpisem vydávaným obcí v samostatné působnosti, nikoli nařízením, které je odvozeno od zákona a může být vydáno jen na jeho základě a mezích.

Právo je až poslední možností

Pokud bych se tedy měl pokusit o shrnutí nastíněné problematiky, rád bych zdůraznil, že nepovažuji za možné, aby obce ukládaly - svými nařízeními vydanými na základě § 27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích - komukoli povinnost odklízet sníh z chodníků. Naopak nic nebrání tomu, aby se tímto nařízením pro odstraňování sněhu stanovená pravidla, vztahovala na všechny osoby, které sníh z chodníků odklízejí. Nezbytnou podmínkou však je, že plán zimní údržby bude součástí či přílohou takového nařízení - obecně závazného právního předpisu. Považuji za možné, ale ne nesporné, že lze obecně závaznou vyhláškou uložit vlastníkům k nemovitostem přilehlých chodníků povinnost sníh odklízet a chodníky vůbec udržovat ve schůdném stavu, ale tento postup nedoporučuji. Především se domnívám, že právo je až poslední možností, jak vynutit dobré fungování společnosti, proto je lepší sázet na prevenci a osvětu, aby každý věděl, jaká práva a povinnosti mu právní předpisy zakládají a teprve pak sahat k přísnějším metodám společenské regulace.

Je-li však něco právním předpisem stanoveno, a to včetně předpisů místních - obecních, pak je nezbytné dodržování těchto předpisů vynucovat, jinak bude vážnost práva nezadržitelně klesat. Inflace právních předpisů a jejich obecná neznalost jsou toho v poslední době jasným varováním.

Poznámky:

1) Použiji-li dále v textu slov zákon či vyhláška myslím tím, pokud z textu nebo podstaty věci neplyne něco jiného, zákon č. 13/1997 Sb. a vyhlášku č. 104/1997 Sb.

2) Čl. 79 odst. 3 ústavy: "Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny."

3) Pl. ÚS 49/93

4) Ačkoli se vyskytly i případy, kde v jednom předpise byly střídavě užívány termíny oba.

5) Další omezení jsou pak dána tím, že obec může takto normativně pokrýt jen to, co je její samostatnou působností, není již ošetřeno zákonem atd.

6) Jak jinak si vysvětlovat v obecních vyhláškách se vyskytující "normy" typu: "Každé podezřelé chování psa je jeho majitel povinen hlásit u MVDr. Horáčka".

Tomáš Marek,

právník

Zákon neobsahuje žádné zmocnění, k uložení povinnosti uklízení chodníku, nic to však nemění na tom, že majitelé přilehlých nemovitostní mají z titulu objektivní odpovědnosti za škodu způsobenou stavem chodníku, prevenční povinnost úklid chodníku zajistit.