Jak jsme již v Moderní obci několikrát upozorňovali, k 1. dubnu 2009 nabyla účinnosti novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (tzv. malá rozpočtová pravidla), která přinesla celou řadu změn, mj. také do právního postavení...
Jak jsme již v Moderní obci několikrát upozorňovali, k 1. dubnu 2009 nabyla účinnosti novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (tzv. malá rozpočtová pravidla), která přinesla celou řadu změn, mj. také do právního postavení příspěvkových organizací obcí. Právě obcím pak novela uložila přizpůsobit zřizovací listiny příspěvkových organizací zákonu číslo 250/2000 Sb., ve znění účinném po novele, a to do sedmi měsíců od nabytí účinnosti novely, tedy nejpozději do konce října letošního roku. Obce se tak, v mnoha případech po delší době, budou vracet k práci na zřizovacích listinách. Není tedy od věci krátce upozornit na obligatorní náležitosti tohoto dokumentu a zastavit se podrobněji u těch částí, které jsou novelou výrazněji dotčeny. V následujícím textu tak představíme "vzorovou" zřizovací listinu a jednotlivá její ustanovení stručně okomentujeme. S ohledem na rozmanitost činností, které jsou příspěvkovými organizacemi jednotlivých obcí zajišťovány, nemůžeme danou problematiku zmapovat komplexně a dát odpovědi na všechny otázky, které se s úpravou zřizovacích listin mohou objevit. Právní úprava dává zřizovatelům poměrně široký prostor pro individuální úpravu konkrétní podoby té které příspěvkové organizace, zvláště pokud jde o její majetkové postavení. Tento článek si tak klade za cíl posloužit jako inspirace a alespoň částečný návod pro úpravu (nebo tvorbu) zřizovacích listin.
Výčet povinných náležitostí zřizovací listiny příspěvkové organizace obce podává ustanovení § 27 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Zřizovací listina příspěvkové organizace obce by tak měla obsahovat:
Úplný název zřizovatele: Kromě názvu obce a jejího zařazení do okresu je vhodné uvést sídlo obce a identifikační číslo obce jako právnické osoby tak, aby se vyloučila případná záměna s jinou obcí stejného názvu, byť taková záměna bude v praxi málo pravděpodobná.
Název a sídlo příspěvkové organizace a její IČ: V tomto bodě mohou vyvstávat první komplikace. Podle § 27 odst. 10 malých rozpočtových pravidel se příspěvková organizace zapisuje do obchodního rejstříku, zápis má pouze deklaratorní účinky (není na něm závislý vznik organizace). Aby mohla být do obchodního rejstříku zapsána, nesmí být její název zaměnitelný s názvem (firmou) jiné právnické osoby zapsané do obchodního rejstříku, a to nejen jiné příspěvkové organizace, jak by se dalo z citace malých rozpočtových pravidel usuzovat /§ 10 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen ObchZ/. Pokud by obec takový název zvolila, příspěvková organizace by nebyla pravděpodobně rejstříkovým soudem do obchodního rejstříku zapsána a zaměnitelný název by organizaci za určitých okolností mohl působit další komplikace. Součástí názvu příspěvkové organizace by měl být i dodatek označující její právní formu (viz § 9 odst. 2 ObchZ). Název příspěvkové organizace by tak mohl znít například: "Správa majetku Horní Lhoty, příspěvková organizace"1). V souvislosti s názvem příspěvkových organizací je potřeba upozornit dále na zvláštní právní úpravu, kterou představuje školský zákon (zákon č. 561/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Ten v § 8a normuje zvláštní požadavky na názvy právnických osob vykonávajících činnosti škol a školských zařízení. Pokud jde o identifikační číslo, sluší se snad jen poznamenat, že jej na základě žádosti zřizovatele přiděluje příspěvkové organizaci Český statistický úřad (viz www.czso.cz).
K sídlu organizace viz § 19c zákona číslo 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Rejstříkový soud bude pro zápis organizace do obchodního rejstříku vyžadovat listinu, osvědčující právní důvod užívání místnosti, v níž je umístěno sídlo organizace. Takovým dokumentem může být přímo zřizovací listina, je-li daná nemovitost svěřena příspěvkové organizaci k hospodaření (viz níže).
Vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti: Tato část zřizovací listiny se bude u jednotlivých organizací výrazně lišit s ohledem na záměry zřizovatele, se kterými bylo ke zřízení příspěvkové organizace přistupováno (k účelu zřizování příspěvkových organizací v obecné rovině viz § 27 odst. 1 malých rozpočtových pravidel a také § 35a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů).
Označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace: Statutárním orgánem je ten, kdo je (v našem případě) na základě zřizovací listiny oprávněn jménem příspěvkové organizace činit veškeré právní úkony (viz § 20 občanského zákoníku). V případě příspěvkových organizací není určeno, jak by se měl statutární orgán nazývat a jak má být koncipován (monokratický, kolegiální). Je tedy na zřizovateli, jak danou problematiku upraví. Praxe ukazuje, že nejčastěji je statutárním orgánem příspěvkové organizace obce jedna fyzická osoba, zpravidla nazývaná ředitel.
Vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává k hospodaření: O tomto majetku malá rozpočtová pravidla hovoří jako o svěřeném majetku. Majetkoprávní postavení příspěvkových organizací obcí je specifické v tom, že tyto právnické osoby svého druhu zásadně nabývají svojí činností majetek pro zřizovatele. Se svěřeným majetkem /tj. majetkem, který jim byl svěřen zřizovatelem k hospodaření (před novelou "do správy") v okamžiku jejich vzniku nebo který nabyly svojí činností/ hospodaří v rozsahu, který jim byl zřizovatelem určen (viz komentář k dalšímu bodu zřizovací listiny). Je potřeba si uvědomit, že rozsah svěřeného majetku se v praxi každý den mění (organizace nabývá a pozbývá majetek v souvislosti se svojí činností, zhodnocují se finanční prostředky, které má uloženy na bankovním účtu, na stromech, které patří do svěřeného majetku, dozrává ovoce apod.). Zřizovací listina by tak, jak už bylo shora poznamenáno, měla obsahovat pouze prvotní vymezení tohoto majetku. Jeho další "pohyb" nemůže být z povahy věci zřizovací listinou průběžně zachycován. Z právních předpisů nelze ani dovodit, že by zřizovatel měl povinnosti zřizovací listiny měnit periodicky, například jednou za rok tak, aby skutečný stav svěřeného majetku alespoň jednou za rok odpovídal stavu uvedenému ve zřizovací listině. Pravdou však je, že například některá katastrální pracoviště katastrálních úřadů trvají na tom, že listinou, na základě které provedou zápis nemovitosti, jež patří do svěřeného majetku na list vlastnictví příspěvkové organizace (LV, kde je jako vlastník uvedena obec, jako správce majetku příspěvková organizace - nově budou katastrální úřady na těchto LV uvádět: "Hospodaření se svěřeným majetkem obce"), musí být zřizovací listina, respektive její dodatek. Z praktických důvodů jsou tak obce nuceny dodatky zřizovacích listin vydávat. Malá rozpočtová pravidla pak dále nestanoví, jakým způsobem má být svěřený majetek určen. Lze jen dovozovat, že by to mělo být učiněno tak, aby nebylo pochyb o tom, jaký majetek byl organizaci svěřen. Je vždy potřeba respektovat specifika svěřovaného majetku (movitý, nemovitý, pohledávky, nehmotný majetek atd.). U nemovitého majetku podléhajícího zápisu do katastru nemovitostí je nezbytné postupovat v souladu s § 5 odst. 1 katastrálního zákona.
Z uvedeného lze dovodit, že by se přizpůsobování zřizovacích listin v důsledku novely malých rozpočtových pravidel nemělo týkat těch částí zřizovacích listin, které vymezovaly svěřovaný majetek příspěvkovým organizacím v okamžiku jejich vzniku. Jak jsem také již uvedl, z praktických důvodů (zápis do katastru nemovitostí) bude v některých případech nezbytné změnit i tuto část zřizovací listiny tak, aby katastrální úřad provedl žádanou změnu zápisu. Lze tak doporučit danou problematiku konzultovat na příslušném katastrálním pracovišti.
Vymezení (majetkových) práv, která organizaci umožní, aby se svěřeným majetkem mohla plnit hlavní účel, k němuž byla zřízena: V této části zřizovací listiny by zřizovatel měl určit, lidově řečeno, co všechno smí příspěvková organizace dělat s jeho majetkem. Při vymezování (majetkových)2) práv by mělo být respektováno to, že určité právní úkony s majetkem obce (o který se v případě svěřeného majetku jedná) jsou vyhrazeny zákonem o obcích některým z orgánů obce. Realizace těchto práv by neměla být příspěvkovým organizacím svěřována, obecní zřízení totiž počítá výslovně s tím, že budou realizována výhradně obcí prostřednictvím jejího k tomu určeného orgánu (srov. dikci § 85 zákona o obcích: "Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodovat o těchto majetkoprávních úkonech..."). Právní úkony učiněné příspěvkovou organizací nad rámec vymezených majetkových práv, respektive vymezených v rozporu se zákonem o obcích by byly absolutně neplatné.
V této části zřizovací listiny by také měly být definovány povinnosti příspěvkové organizace související s hospodařením se svěřeným majetkem. Při jejich vymezování by mělo být přihlédnuto k ustanovení § 38 zákona o obcích.
Na tomto místě je potřeba upozornit na některé "novinky", které do majetkového postavení příspěvkových organizací přinesla komentovaná novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Předně § 27 odst. 5 tohoto právního předpisu výslovně umožňuje, aby příspěvková organizace nabývala majetek do svého vlastnictví, a stanoví způsoby takového nabytí a jejich podmínky. Tato nová3) možnost se ve zřizovacích listinách nepromítne. Zákonodárce nestanoví, že by to bylo předpokladem nabývání majetku do vlastnictví organizace, a to ani v případě, kdy je na rozhodnutí zřizovatele, jakým dalším, kromě výslovně vyjmenovaných způsobů, může organizace majetek do svého vlastnictví nabývat /viz § 27 odst. 5 písm. d) citovaného právního předpisu/. Naopak, vlastnická způsobilost příspěvkových organizací je založena přímo zákonem a zřizovatel tuto skutečnost nemůže svým rozhodnutím ovlivnit. Může však v jednotlivých případech neudělovat předchozí písemné souhlasy s nabytím konkrétního majetku do vlastnictví organizace.
Pokud jde o nabývání majetku příspěvkovou organizací pro jejího zřizovatele, což by mělo být pravidlem (viz výše), pak novela umožňuje zřizovateli stanovit, ve kterých případech je k nabytí takového majetku třeba jeho předchozího písemného souhlasu. Opět platí, že takové stanovení se nemusí uskutečnit formou zřizovací listiny. Na druhou stranu, s ohledem na právní jistotu subjektů, se kterými organizace bude vstupovat do právních vztahů, nelze takové řešení zcela odmítnout. Zákon ho koneckonců nevylučuje. Každopádně, pokud se zřizovatel rozhodne, že jeho příspěvková organizace nemůže bez jeho předchozího souhlasu nabýt například nemovitost (v tomto případě z důvodu nutnosti poskytování prostředků na úhradu odpisů, které mohou organizaci, respektive jejího zřizovatele neúměrně zatěžovat), je povinen o tom předem učinit oznámení v Ústředním věstníku ČR (viz § 39b odst. 3 malých rozpočtových pravidel). Máme-li právě rozebranou problematiku přiblížit na asi nejdiskutovanějším případě přijímání darů příspěvkovou organizací, je možné konstatovat: Nevyhradí-li si zřizovatel podle § 27 odst. 4 malých rozpočtových pravidel svůj předchozí písemný souhlas, může organizace přijímat dary, a nabývat je tak do majetku svého zřizovatele bez dalšího. Jestliže by dar měla nabýt do svého vlastnictví organizace, pak k tomu bude potřeba souhlasu zřizovatele. Souhlas musí být udělen vždy pro každý dar do vlastnictví organizace (nebo pokud si to zřizovatel vyhradil i pro nabývání do svého majetku) samostatně, s výjimkou peněžitých darů účelově neurčených, k jejichž přijetí může zřizovatel poskytnout předchozí souhlas společný pro více právních úkonů (darovacích smluv) - viz § 39b malých rozpočtových pravidel.
Okruhy doplňkové činnosti: Tato činnost nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace a je nutné ji účetně sledovat odděleně. Je-li k provozování doplňkové (ale i hlavní) činnosti potřeba zvláštní oprávnění, například živnostenské, je organizace povinna si takové oprávnění obstarat. Doklad o tom je povinnou přílohou návrhu na zápis organizace do obchodního rejstříku.
Vymezení doby, na kterou je organizace zřízena: Příspěvkové organizace je možné zřizovat na dobu neurčitou (což bude pravidlem), nebo na dobu určitou. O zrušení příspěvkové organizace, bez ohledu na to, zda byla zřízena na dobu určitou, či neurčitou, rozhoduje zastupitelstvo obce.
Shrnutí: Shora komentovaných osm bodů představuje nutné minimum, které by se ve zřizovací listině každé příspěvkové organizace obce mělo objevit. Je samozřejmě na zřizovatelích, jak podrobně a jakým způsobem zřizovací listinu budou koncipovat. Inspiraci pro práci na změnách zřizovacích listin je možné čerpat u jiných obcí nebo krajů (zřizovací listiny příspěvkových organizací krajů se v zásadě od obecních neliší) nebo je možné přihlédnout ke vzorům publikovaným v odborné literatuře4).
Poznámky
1) Otázkou je, zda by dodatek označující právní formu neměl znít "příspěvková organizace obce". Právní řád ČR rozlišuje totiž také příspěvkové organizace státu. V jejich případě se ale jedná o jiné právní formy. K tomu blíže viz např. Havlan, P. Majetek státu v platné právní úpravě. 2. aktualiz. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2006, 463 s.
2) Před novelou malá rozpočtová pravidla mluvila o majetkových právech, což lépe odráželo podstatu vymezovaných práv. Je potřeba si uvědomit, že příspěvková organizace realizuje svým jednáním majetková práva svého zřizovatele, tedy obce. Koneckonců hospodaří s jeho majetkem.
3) Otázka vlastnické způsobilosti příspěvkových organizací celků územní samosprávy byla dlouze diskutována, viz k tomu literaturu citovanou např. v článku nazvaném "Některá úskalí nové právní úpravy pravidel územních rozpočtů", publikovaném v Moderní obci č. 3/2009.
4) Viz Havlan, P. a kol.: Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, 2. aktualiz. a podstatně dopl. vyd. Praha: Linde, 2008, 318 s.
JAN JANEČEK
právník, Hradec Králové
