ZŘIZOVACÍ LISTINY

Parlament ČR projednává podobný (o převodech dalšího majetku státu na kraje a obce) zákon, přičemž jeho navrhovaná účinnost je stanovena datem 1. července 2002, dnem převodu podle tohoto zákona je 1. leden 2003. Nejpozději do 31. 12. 2002 musí být sepsán příslušný předávací protokol. Povinné přílohy (vyplývající z výsledků řádné účetní závěrky provedené podle zákona č. 563/1991 Sb.) budou k protokolu připojeny ovšem až (nejpozději) do 31. března 2003.

K datu 30. 4. 2003 bude muset nový zřizovatel přizpůsobit zřizovací listinu převedených příspěvkových organizací a organizačních složek zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

U převedených organizací se nejedná o vydání nové zřizovací listiny, ale o jejich změnu, která je nařízena zákonem. V této souvislosti je nutno upozornit na to, že režim činností státních příspěvkových organizací a organizačních složek státu, stejně jako jejich hospodaření, je upraveno jinými samostatnými zákony. Nelze tedy předpokládat, že by zřizovací listiny převedených organizací a organizačních složek nepotřebovaly zásadní úpravy. Z důvodu obsáhlosti tématu se tento článek věnuje pouze zřizovacím listinám příspěvkových organizací zřizovaných územní samosprávou.

Pro objasnění některých následujících doporučení je zapotřebí se nejprve pozastavit u obecné charakteristiky příspěvkové organizace jako právnické osoby. Zásadní úhel pohledu na veškeré věci týkající se příspěvkových organizací zřizovaných územní samosprávou je ovšem dán tím, že sám zřizovatel je veřejnoprávní korporací, jejíž práva, povinnosti a způsob právoplatného rozhodování je stanoven zákonem.

Vcelku obtížně by se obce a kraje daly charakterizovat jako soukromoprávní právnické osoby. Majetek (věci movité, nemovité, práva, jakož i vlastní příjmy rozpočtu atd.) jsou majetkem obce či kraje, ale zastupitelstvem pouze spravovány k účelům obci (kraji), resp. občanům prospěšným. Členové zastupitelstva (tedy i rady) jsou voleni občany k tomu, aby jejich prostřednictvím byly spravovány věci veřejné (v rozsahu a způsobem, který stanovuje zákon) a taktéž i majetek obce a to ku prospěchu obce a občanů.

Zřizování a rušení příspěvkových organizací je výhradní a zákonem stanovenou pravomocí zastupitelstva, tedy výkonem samostatné působnosti obce jako veřejnoprávní korporace, stejně jako schvalování jejich zřizovacích listin. Je vyloučeno, aby účelem zřízení příspěvkové organizace bylo cokoliv, co by nebylo možno zařadit do působnosti obce či kraje jako územní samosprávy, a to podle zákona č.128/2000 Sb., resp. podle zákona č. 129/2000 Sb.

Je tedy poměrně logické, že zřizovatel (veřejnoprávní korporace) nemůže příspěvkové organizaci přikázat či dovolit takové činnosti, ke kterým sám není zákonem zmocněn vymezením samostatné působnosti, nebo které jsou mu zákonem zakázány. Rozhodnutí zřizovatele (obce či kraje) je učiněno na základě zákona (chtělo by se říci, že je "vrchnostenské") a zřizovací listina je vyjádřením vůle zřizovatele. Podle mého soudu by bylo nejméně obcházením zákona (č. 128/2000 Sb., č.129/2000 Sb.), kdyby zastupitelstvo prostřednictvím zřízení příspěvkové organizace fakticky umožnilo privatizaci majetku obce nebo použití finančních prostředků rozpočtu příspěvkové organizace na pořízení soukromého majetku, resp. majetku, o kterém by nerozhodoval zřizovatel, a to způsobem, který jemu samotnému předepisuje zákon.

Nedomnívám se, že by text a smysl příslušných zákonů umožňoval vnímat příspěvkovou organizaci jako právnickou osobu zcela nezávislou na vůli zřizovatele - v tomto případě na vůli a povinnostech obce či kraje. I jako samostatná právnická osoba může příspěvková organizace nabývat práv a povinností pouze v hranicích, které jí určí zřizovatel, neboť příspěvková organizace nabývá práv a povinností (jakož i majetku) právě pro svého zřizovatele. Svědčí o tom i fakt, že v případě zrušení příspěvkové organizace (svrchovaným rozhodnutím zastupitelstva v rámci jemu vyhrazené pravomoci) přecházejí veškerá práva a závazky zrušené příspěvkové organizace na jejího zřizovatele.

Pokud se obec či kraj rozhodne některý typ veřejných služeb zajistit tak, že zřídí příspěvkovou organizaci a poskytne jí příspěvek, pak je ve všech dalších krocích nutno respektovat, že se jedná o činnost (úkol) veřejné správy zabezpečovanou prostřednictvím užití veřejného majetku, prostředků veřejného rozpočtu a prostřednictvím činností příspěvkové organizace. Domnívám se, že nelze dost dobře na tento případ uplatňovat postupy a analogie z oblasti komerční či soukromé sféry.

- Příspěvková organizace (PO) má pouze jednoho zřizovatele - tzn. ani dvě města či dva kraje se nemohou dohodnout o tom, že společně zřídí jednu příspěvkovou organizaci.

- Příspěvková organizace vzniká a zaniká rozhodnutím zastupitelstva, a to dnem, který je v tomto (vrchnostenském) rozhodnutí uveden. Při zániku PO přecházejí veškerá práva a závazky této příspěvkové organizace na zřizovatele. Tedy i práva a závazky, které se vztahují k majetku, se kterým PO hospodařila (nakládala, spravovala, užívala atd.), a to ať již byl svěřen zřizovací listinou, či ho příspěvková organizace nabyla po dobu své činnosti.

- Co se týče např. vztahů PO ke třetím osobám, pak smlouvy právoplatně uzavřené, tj. podepsané statutárním orgánem příspěvkové organizace jsou platné. Případné rozpory se zákonem nebo s vůli zřizovatele bude řešit soud - zřejmě v občanskoprávním či trestněprávním sporu s fyzickou osobou jmenovanou do funkce statutárního orgánu, která překročila svěřenou pravomoc. Zřizovatel v takovém případě především využije své pravomoci a příslušného ředitele odvolá z funkce.

ZÁKLADNÍ PRÁVNÍ NORMA

Základní právní normou, která předepisuje náležitosti zřizovací listiny, je zákon č. 250/2000 Sb. Je však nutno poznamenat, že formulace použité (jistě v dobré víře) v tomto zákoně, přinášejí svojí nepřesností jisté problémy v ekonomické praxi příspěvkových organizací. Mnohdy bývají tyto obtíže umocněny i některými formulacemi platné účtové osnovy a postupů účtování, stejně jako některými výklady např. k působnosti daňových zákonů v činnosti a ekonomice příspěvkových organizací.

Stručně se pozastavíme u zřizovací listiny organizační složky, podrobněji rozebereme náležitosti a konstrukci zřizovací listiny příspěvkové organizace.

Organizační složka

[*] není samostatnou právnickou osobou ani účetní jednotkou,

[*] pracovníci organizační složky jsou zaměstnanci obce či kraje, kteří nejsou zařazeni jako zaměstnanci úřadu,

[*] vedoucí organizační složky je jmenován zřizovatelem,

[*] vedoucí organizační složky má pouze dispoziční oprávnění k majetku obce či krajem,

[*] rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu zřizovatele,

[*] průběh svého hospodaření vede organizační složka v peněžním deníku, údaje se převádějí do rozpočtu příjmů a výdajů zřizovatele (nejméně měsíčně),

[*] oprávnění disponovat s peněžními prostředky je omezené, zřizovatel poskytuje organizační složce pouze provozní zálohu, nevyčerpanou zálohu je organizační složka povinna vrátit zřizovateli (nejpozději před koncem roku),

[*] organizační složka může být zřizovatelem pověřena vybíráním některých rozpočtových příjmů vyplývajících z činnosti organizační složky.

Všechny uvedené skutečnosti musí být odpovídajícím způsobem vyjádřeny ve zřizovací listině organizační složky, jejíž obsah je stanoven § 26 zákona č. 250/2000 Sb.

Příspěvková organizace

[*] je samostatnou právnickou osobou a účetní jednotkou,

[*] statutární orgán - fyzická osoba je jmenována do funkce (obvykle nazvané ředitel či ředitelka) a odvolávána zřizovatelem,

[*] pracovníci příspěvkové organizace jsou zaměstnanci této příspěvkové organizace - včetně ředitele/ředitelky,

[*] příspěvkové organizaci je svěřen do správy majetek ve vlastnictví zřizovatele - včetně majetku získaného vlastní činností příspěvkové organizace,

[*] zřizovatel (vlastník) vymezí majetková práva, která je oprávněna příspěvková organizace vykonávat k majetku zřizovatele svěřeného jí do správy - včetně majetku získaného vlastní činností příspěvkové organizace,

[*] o majetku svěřeném do správy příspěvková organizace účtuje (podle příslušných předpisů) a je povinna provádět účetní odpisy, odpisový plán schvaluje zřizovatel,

[*] pořizovat věci nákupem na splátky je příspěvková organizace oprávněna pouze po předchozím souhlasu zřizovatele,

[*] příspěvková organizace hospodaří podle svého rozpočtu a v závislosti na podmínkách stanovených zákonem (č. 250/2000 Sb.) a pokyny zřizovatele,

[*] zřizovatel poskytuje příspěvkové organizaci příspěvek na provoz, může jí uložit odvod do svého rozpočtu, schvaluje hospodářský výsledek a event. příděly do fondů, jakož i jejich použití (s výjimkou FKSP, jehož užití se řídí zvláštním předpisem),

[*] příspěvková organizace není oprávněna poskytovat dary (s výjimkou obvyklého použití FKSP), nakupovat akcie či jiné cenné papíry,

[*] smlouvy o úvěru nebo o půjčce, stejně jako závazek ručitele je příspěvková organizace oprávněna uzavřít pouze na základě předchozího souhlasu zřizovatele,

[*] příspěvkové organizaci může zřizovatel povolit vykonávání předem určeného okruhu doplňkových činností - podmínkou je, aby tyto činnosti navazovaly na účel zřízení příspěvkové organizace a aby jejich prostřednictvím byly lépe využity hospodářské možnosti organizace a odbornost jejích zaměstnanců,

[*] příspěvková organizace se zapisuje do obchodního rejstříku, návrh na zápis podává zřizovatel,

[*] příslušné údaje o příspěvkové organizaci je zřizovatel povinen zveřejnit i v Ústředním věstníku ČR, a to do 15 dnů od data účinnosti svého rozhodnutí.

POVINNÝ OBSAH

Povinný obsah zřizovací listiny předepisuje § 27 zákona č. 250/2000 Sb.:

Úplný název zřizovatele

Zřizovatelem příspěvkové organizace (ve smyslu zákona č. 250/2000 Sb.) je obec, město nebo kraj. Příspěvková organizace je zřízena, sloučena (s jinou PO téhož zřizovatele) nebo zrušena rozhodnutím zastupitelstva. Zastupitelstvo též schvaluje znění zřizovací listiny, stejně jako její změny (zastupitelstvo rozhoduje i o rozdělení, sloučení nebo splynutí příspěvkových organizací jím zřízených).

Název, sídlo a IČO příspěvkové organizace

Název musí vylučovat možnost záměny s názvy jiných příspěvkových organizací. Lze proto doporučit, aby v názvu příspěvkové organizace byl použit i název obce, města či kraje. Pro účely zápisu do obchodního rejstříku bude výhodné uvedení i formy právnické osoby.

Název příspěvkové organizace by po 1. lednu 2003, resp. po 1. květnu 2003 neměl obsahovat slova "státní" či "okresní". Důvody jsou zřejmé - příspěvková organizace už nebude mít se státem (jako zřizovatelem) pranic společného a např. okresy (jako původní zřizovatelé a organizační složky státu) již nebudou existovat.

Označení statutárních orgánů

Statutární orgán obvykle bývá označen jako ředitel/ředitelka. Statutární orgán příspěvkové organizace jmenuje a odvolává rada, ředitel či ředitelka jsou však zaměstnanci té příspěvkové organizace, u které jsou jmenováni do funkce ředitele/ředitelky. Statutární orgán je oprávněn jednat ve všech věcech za organizaci a jménem organizace, v písemném styku tak, že k uvedení názvu (sídla, IČO) organizace připojí svůj vlastnoruční podpis.

Záleží na rozhodnutí zřizovatele, zda v této části zřizovací listiny bude řediteli uložena povinnost jmenovat svého zástupce, případně podmínky nutné pro platnost takového jmenování. V takovém případě může být užitečné, pokud bude přesně uveden i rozsah těch věcí, ve kterých zástupce ředitele nesmí za organizaci jednat (např. přijímání nových pracovníků či rozvazování pracovního poměru se zaměstnanci organizace apod.).

Vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti

Vymezení hlavního účelu zřízení je odvozeno od rozsahu samostatné působnosti územní samosprávy. Formulace účelu zřízení by měla být obecná, ale výstižná.

Předmět činnosti by měl blíže určit, jakými činnostmi příspěvková organizace bude dosahovat účelu svého zřízení a postihovat všechny pravidelně a trvale vykonávané činnosti příspěvkové organizace. Formulace by měly odpovídat textu § 3 odst. 3 písm. aa) živnostenského zákona (č. 455/1991 Sb. ve znění platném k 16. 3. 2001). V souvislosti s cit ustanovením živnostenského zákona doporučuji inspirativní četbu nařízení vlády č.140/2000 Sb. (V předmětu činnosti nebudou uvedeny provozní či obslužné činnosti a práce, které organizace vykonává sama pro sebe.)

Poznamenávám (s odkazem na výše cit. zákon č. 455/1991 Sb), že na činnosti příspěvkové organizace takto uvedené ve zřizovací listině není zapotřebí živnostenského oprávnění. Činnosti uvedené ve zřizovací listině jako "předmět činnosti související s účelem zřízení" nejsou vykonávány za účelem dosažení zisku, nejsou podnikáním - jsou vykonávány na základě příkazu zřizovatele (vydaného schválením zřizovací listiny), s využitím majetku ve vlastnictví zřizovatele (svěřeném do správy zřizovací listinou) a s použitím příspěvku zřizovatele, který slouží k vyrovnání (plánované) ztráty v hospodaření příspěvkové organizace, která vzniká vykonáváním přikázaných činností.

Vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele předávaného organizaci do správy

Pokud jsou do správy příspěvkové organizaci předávány budovy či pozemky (nemovitý majetek), pak lze doporučit, aby jeho přesná identifikace byla uvedena přímo ve zřizovací listině. Poznamenávám, že zákon vyžaduje, aby majetek byl příspěvkové organizaci svěřen do správy zřizovací listinou (nikoliv např. nájemní smlouvou). Ostatní majetek svěřený organizaci do správy je možno uvést s odkazem na přílohu, jejímž obsahem je soupis majetku provedený podle zákona č. 563/1991 Sb.

Za majetek ve vlastnictví zřizovatele a svěřený do správy příspěvkové organizaci je nutno považovat i majetek pořízený příspěvkovou organizací po dobu jejího trvání a to včetně darů věnovaných příspěvkové organizaci třetími osobami.

Upozorňuji na to, že v průběhu existence příspěvkové organizace se rozsah spravovaného majetku (a jeho ceny) bude pohybovat v souvislosti s účetními operacemi, s nákupy a vyřazováním věcí apod. Bude tedy výhodné, aby ustanovení zřizovací listiny umožnilo každoročně aktualizovat rozsah spravovaného majetku odkazem na inventarizaci provedenou podle zákona č. 563/1991 Sb.

Poznamenávám, že je zapotřebí vnímat i rozdíl mezi tím, zda je příspěvkové organizaci svěřena do správy nemovitost (budova, stavba) či pouze bezúplatné užití nebytových prostor v nemovitosti, jejímž vlastníkem je obec či kraj. Tyto skutečnosti mají úzkou souvislost s celkovou ekonomikou organizace i s vedením účetnictví (účetní odpisy apod.).

Vymezení majetkových práv

Vymezení majetkových práv svěřených organizaci by mělo jednak odpovídat tomu, jak jsou závazky územní samosprávy při nakládání s majetkem vymezeny v zákoně (zejména č. 128/2000 Sb. a č. 129/2000 Sb.), jednak účelu zřízení a souvisejícímu předmětu činnosti. Obecně lze doporučit, aby tato pasáž zřizovací listiny byla formulována přesně a výstižně. Pokud zřizovatel souhlasí s tím, aby jím zřízená příspěvková organizace svěřené nebytové prostory krátkodobě (!!!) pronajímala, uvede se tento souhlas ve zřizovací listině.

Zvláštní pozornost doporučuji věnovat vymezení takového majetku, o kterém se neúčtuje - sbírek (ve smyslu zákona č. 122/2000 Sb.), případně tzv. mobiliáře.

Vymezení majetkových práv je velmi důležitou pasáží zřizovací listiny. Rozsah a obsah pojmu "správa majetku" není nikde závazně vymezen. Je tedy jak v zájmu zřizovatele (jako vlastníka), tak v zájmu příspěvkové organizace (jako správce), aby svěřená práva ke spravovanému majetku byla vymezena zřetelně a jasně. Pouze tak je možno předejít event. budoucím nedorozuměním a problémům - např. i mezi zřizovatele a příspěvkovou organizací při stanovování výše příspěvku z rozpočtu zřizovatele.

Okruhy doplňkové činnosti povolené zřizovatelem

Okruh doplňkových činností je výhodné formulovat s velkou rozvahou a po důkladné analýze ekonomických (a dalších) souvislostí těchto v zásadě "podnikatelských" činností příspěvkové organizace. (Za jiné upozorňuji na ustanovení daňových zákonů.) Vymezení jednotlivých doplňkových činností by mělo mít přímou vazbu na živnostenský zákon a příslušné prováděcí předpisy.

Poznamenávám, že ne všechny činnosti, jejichž výsledkem je příjem podléhající dani z příjmu, jsou živnostmi (např. pronájem nebytových prostor - za jistých okolností není živnostenským podnikáním).

Zápis do obchodního rejstříku

Návrh na zápis podává zřizovatel. Je věcí soudu, zda rozhodne o zápisu či zápis zamítne.

Oznámení Ústřednímu věstníku ČR

Vznik, rozdělení, sloučení, splynutí nebo zrušení příspěvkové organizace je povinen zřizovatel oznámit Ústřednímu věstníku ČR, a to do 15 dnů ode dne, kdy k uvedené skutečnosti došlo. Oznámení musí obsahovat údaje podle § 27 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.

Zákon stanovuje povinnosti zřizovatele, které musí naplnit proto, aby PO právoplatně vznikla. Jednou z hlavních podmínek vzniku příspěvkové organizace je schválení zřizovací listiny zastupitelstvem. Zřizovací listina musí mít náležitosti předepsané zákonem. Zákon zřizovateli neumožňuje, aby privatizoval veřejný majetek a prostředky veřejného rozpočtu prostřednictvím zřizovací listiny nebo prostřednictvím činnosti jím zřízené příspěvkové organizace.

(Pokračování příště)

ALENA MOCKOVČIAKOVÁ,

vedoucí útvaru REGIS,

Informační a poradenské středisko

pro místní kulturu