Řada územních samospráv zřídila muzea, povětšinou ve formě příspěvkových organizací, kterým každoročně ze svých rozpočtů poukazuje dotace na provoz, případně na nejrůznější investiční akce. Některé obce a kraje dokonce hodlají zřídit muzea využitím zdrojů ze strukturálních fondů EU. Vyvstává proto otázka: Nejde v případě těchto dotací o formu veřejné podpory?
Právní předpisy ČR umožňují územním samosprávám financovat řadu oblastí včetně muzeí. To však neznamená, že tak mohou činit bez dalšího posouzení. Velice snadno se totiž mohou dostat do kolize s pravidly EU pro veřejnou podporu, u nichž platí aplikační přednost před českým právem. Jinými slovy, předtím než poskytnou veřejné prostředky na základě českého právního předpisu, měly by si odpovědět na otázku, zda takové financování zakládá veřejnou podporu či nikoliv.
JE MUZEUM PODNIKEM?
Podnik je v oblasti veřejné podpory klíčovým pojmem. Platná judikatura soudů EU jej vymezuje jako jakoukoli entitu bez ohledu na právní status či způsob financování, která vykonává ekonomickou činnost. Tou je míněno nabízení výrobků a služeb na příslušném trhu. Jde v podstatě o činnost, při níž se určitá entita může - byť i potenciálně - dostat do konkurenčního vztahu s jinými subjekty, tj. může ovlivnit daný trh nejen v určitém státě, ale i v rámci celé EU. Zdůrazňuji, že nerozhoduje právní forma, způsob financování, vlastnictví kapitálu, nýbrž činnost, kterou daná entita vykonává. Podnikem tudíž mohou být i příspěvkové organizace.
Jak ukazuje rozhodovací praxe Evropské komise (EK), klíčového orgánu pro oblast veřejné podpory, určit, zda veřejné financování muzeí zakládá veřejnou podporu či nikoliv, není jednoduché. Hlavním problémem je posoudit, zda muzea jsou vůbec podniky a zda příslušné opatření je způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy EU.
PŘÍKLADY Z JINÝCH STÁTŮ EU
Určitý návod mohou české územní samo-správy nalézt v rozhodnutí EK, ve kterém z hlediska veřejné podpory posuzovala program dotací regionu Sardinie na vytvoření lokálních muzeí (rozhodnutí č. N 630/2003). Na základě tohoto programu mohla jakákoliv fyzická osoba, církev, asociace, vzdělávací instituce a podobně, která hodlala na svém pozemku vytvořit muzeum, požádat o dotaci na úhradu 50 % v programu stanovených nákladů. Tyto náklady například zahrnovaly rekonstrukci a úpravu vystavovaného objektu, vzdělávací pomůcky vztahující se k vystavovaným objektům atd.
Pokud jde o posuzování otázky, zda uvedená muzea jsou podniky, EK dospěla k závěru, že nikoliv. Podle jejího názoru muzeální aktivity (jejichž podporu předpokládá výše uvedený program) provozované fyzickými osobami, neziskovými organizacemi, nejsou ekonomickými aktivitami v oblasti, kde existuje soutěž na trhu. Z tohoto důvodu muzea, jimž má region Sardinie poskytnout dotace, nejsou podniky ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES. Poskytované dotace tedy nejsou veřejnou podporou.
Evropská komise se v rozhodnutí ovšem zabývala i otázkou ovlivnění obchodu. Zde dospěla k závěru, že jde o lokální muzea s omezeným rozsahem. V rozhodnutí vyslovila názor, že muzea tohoto charakteru "nelákají" návštěvníky z jiných členských států EU, kteří by překračovali hranice speciálně kvůli jejich návštěvě. Proto zmíněná dotace není ani způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na druhou stranu EK připustila, že v případě velkých a slavných evropských muzeí by k ovlivnění obchodu dojít mohlo.
Tuto skutečnost potvrzuje i její rozhodnutí týkající se programu záruk ve prospěch federálních muzeí v Rakousku (rozhodnutí č. NN 50/2007). Zmíněný program spočívá v oprávnění rakouského ministra financí (z hlediska veřejné podpory není rozdíl, zda jde o centrální státní orgán či lokální samo-správu) vystavit záruku za předměty (sbírky), které si federální muzea zapůjčí od třetích stran za účelem výstav. Záruka spočívá v závazku, že ministerstvo financí uhradí případné škody, které vzniknou při poškození vypůjčených předmětů. Příjemci záruk může být 8 federálních muzeí se sídlem ve Vídni, která jsou založena podle veřejného práva (zřejmě jde o obdobu českých příspěvkových organizací).
Evropská komise důkladně posuzovala aktivity, v jejichž souvislosti jsou záruky vystavovány. Zjistila, že jde v podstatě o pořádání mezinárodních výstav, pro něž se výstavní předměty od třetích stran půjčují (najímají). Tyto výstavní aktivity jsou v přímé konkurenci s výstavami pořádanými jinými (privátními) subjekty. Evropská komise proto rozhodla, že federální muzea jsou podniky podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES.
Pokud jde o otázku ovlivnění obchodu, EK svoji úvahu o naplnění tohoto znaku odvinula od skutečnosti, že záruky se poskytují v souvislosti s výstavami mezinárodního charakteru, které mohou organizovat i jiná muzea v ostatních členských státech EU. Pořádání takových mezinárodních výstav může být hlavním impulzem pro rozhodnutí zahraničních turistů navštívit Vídeň. Vzhledem k tomu, že předmětné záruky mohou federálním muzeím umožnit pořádat výstavy atraktivní pro zahraniční návštěvníky (i z EU), nelze ovlivnění obchodu podle názoru Evropské komise vyloučit. Vyslovila proto závěr, že výše popsané záruky federálním muzeím zakládají veřejnou podporu.
A DOPORUČENÍ?
Uvedené případy jsou odlišné a lze je použít pouze jako určitý návod. První se týká obvyklých muzejních aktivit, jako jsou informace o historickém vývoji daného regionu, o jeho osidlování atd. Ve druhém jde o činnost, která ovlivňuje soutěž mezi různými pořadateli výstav. Proto v případě veřejného financování muzeí doporučuji důkladně zkoumat aktivity, jimiž se zabývají. Dále doporučuji zkoumat, zda jejich činnost je natolik výjimečná, aby o ni projevili zájem návštěvníci z EU. Jsem přesvědčen, že ve většině případů znaky veřejné podpory naplněny nebudou. Její existenci ovšem nelze vyloučit, což dokládá zmíněný rakouský případ.
MICHAEL KINCL
asistent soudce Nejvyššího soudu ČR,
soudní znalec se specializací na veřejnou podporu,
předseda pracovní komise pro veřejnou podporu
České asociace pro soutěžní právo
Co je veřejná podpora
Veřejná podpora je vymezena v článku 87 odst. 1 Smlouvy ES. Jde o opatření, které:
Je poskytováno v jakékoliv formě z veřejných rozpočtů, a to přímo či nepřímo.
Zvýhodňuje určitý podnik, skupinu podniků či celá odvětví výroby/služeb.
Je způsobilé narušit soutěž na vnitřním trhu EU.
Je způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy EU. Všechny zmíněné znaky musí být naplněny kumulativně.
Nejčastější formy veřejné podpory jsou dotace, daňové úlevy, subvence, prodeje majetku veřejnými institucemi za cenu nižší než tržní apod.
